Platicamos con Eduardo Viesca sobre su estudio y propuesta en torno al derecho de aguas, con miras a la protección y garantía de este derecho humano para alcanzar el ideal de la justicia hídirica.
¿Cómo podemos entender lo que es el derecho de aguas?
Eduardo Viesca – El derecho de aguas lo definimos como una rama autónoma del derecho público que estudia la explotación, el uso o el aprovechamiento de las aguas nacionales, así como también la prevención y el control de la contaminación de las aguas, el reuso, el tratamiento y la recarga de los acuíferos, con el propósito de alcanzar un desarrollo integral, sustentable y sostenido en beneficio de las generaciones presentes y futuras.
¿En qué contexto se está publicando su libro sobre derechos de agua?
Eduardo Viesca – Es un libro que inicié hace muchos años. Tuve el privilegio de ser el primer director jurídico de la Comisión Nacional del Agua (Conagua). Allá en el año 1989 participé en la elaboración del decreto de creación de esa comisión, un decreto del Ejecutivo federal que la instituyó como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. Entonces tuvimos la oportunidad de participar en la elaboración de la Ley de Aguas Nacionales, reglamentos, la transferencia a los distritos de riego; en fin, en muchos programas que tuvo la Conagua. Una vez que concluí mi función en la Conagua, desde 1995, empecé a trabajar en este libro. Posteriormente, le di continuidad en 2004, cuando se hicieron algunos ajustes a la Ley de Aguas Nacionales, que me parecen desafortunados en la mayor parte de los casos. Algunos han sostenido que es el mayor descalabro jurídico que se ha tenido en materia hídrica. Luego vino una etapa durante la cual tuvo lugar la adición al artículo 4º de la Constitución del derecho humano al agua y al saneamiento. Terminé de escribir el libro en plena pandemia.
Mi objetivo es que tenga una difusión importante, para transmitir esos conocimientos, esa investigación y esa experiencia. Además, es el libro de texto que utilizo en las clases que imparto en la Universidad Iberoamericana, donde fundé la materia de derecho de aguas.
¿Por qué los abogados debemos conocer el derecho de agua?
Eduardo Viesca – Por varias las razones —y diría que no solamente los abogados debemos conocer este tema, sino todos los usuarios del agua (todos)—. Primero, porque dos terceras partes de nuestro cuerpo humano tienen agua; esto es, es un elemento fundamental.
¿Qué dice la Constitución al respecto?, ¿de quiénes son las aguas? El artículo 27 señala que las aguas son nacionales. ¿Quién las administra? El Ejecutivo federal. Luego tenemos que hacer un análisis: ¿quién, específicamente, le ayuda al Ejecutivo federal a administrarla? La Conagua es el brazo ejecutor que apoya al Ejecutivo federal en esta importante función. Adicionalmente tenemos que conocer qué debemos hacer para tener agua de buena calidad y cómo exigirla a nuestras autoridades —las que nos prestan el servicio de agua (principalmente los municipios y, en el caso de la Ciudad de México, la jefatura de Gobierno a través de la Secretaría de Gestión Integral del Agua)—.
Todos los que usamos agua la contaminamos. Y tenemos como compromiso descontaminar o pagar al municipio para que la limpie y pueda darle otro uso. Por eso hablamos de la prevención y el control de la contaminación de las aguas. Necesitamos saber cuáles son las disposiciones legales y reglamentarias sobre este vital líquido para poder cumplirlas; por eso también necesitamos leyes cortas, con pocos artículos, fáciles de entender. Hoy por hoy, tendrá que dársele prioridad a la iniciativa de Ley General de Aguas reglamentaria del artículo cuarto constitucional que establece el derecho humano al agua y al saneamiento.
Cuando se agregó el derecho humano al agua en el artículo cuarto constitucional se desarrolló una ley general, que es como una ley paraguas, la cual establece y distribuye competencias en los tres órdenes de gobierno: en el federal, en el estatal y en el municipal. Además, cada entidad federativa tiene sus leyes estatales de agua, en las que se señalan los detalles acerca de cuánta agua debe recibir alguien como ser humano, diariamente, en su inmueble, como la prestación que precisamente otorga el municipio del agua potable. Al respecto hay muchos criterios a nivel internacional: algunos hablan de 50 y 100, y a veces hasta de 150 litros diarios por habitante. El promedio anda en los 100 litros. Ya veremos cómo van a regalmentar esto nuestros legisladores, cuánto va a ser el volumen de agua diario que deberemos recibir en nuestros domicilios para uso doméstico, o sea, lo que necesitamos para consumo humano.
La administración integral del agua no atiende únicamente el consumo humano —ese es el más importante—, sino también lo relativo al cultivo de nuestros alimentos, a la actividad industrial, a la generación de empleos y al uso ecológico. Todo esto debe atender la administración de las aguas. En nuestro país, de 100 por ciento del agua que tenemos disponible, el uso agrícola corresponde a 76 por ciento; 4.1 por ciento a la industria y 0.9 por ciento a la minería. El 15 por ciento restante se utiliza para uso público urbano; es decir, que se entrega agua en nuestros domicilios.
Por eso me parece importante que todos y cada uno de los usuarios de agua conozcamos cómo funciona y cuáles son las facultades de la Conagua en el orden federal, qué pueden hacer los estados y cuál es la función de los municipios que nos entregan directamente las aguas en nuestros domicilios; es importante conocer cómo debemos recibir el agua en nuestros domicilios. Hay una norma oficial mexicana que establece cuáles son los parámetros para el consumo humano y aquellos para el tratamiento de aguas residuales: la autoridad fija cuáles son las condiciones particulares para poder descargar aguas residuales en un río, en un lago, en una laguna o infiltrarla en el subsuelo. Y todos debemos cumplir con esas disposiciones.
Se sorprenderían si yo les dijera que no funciona la mayor parte de las plantas de tratamiento de nuestro país (alrededor de 2,800 de un total de 3,261). Eso es algo terrible, pues no estamos tratando con eficacia las aguas en nuestro país. También se sorprenderían si les aseguro que alrededor de 14 millones de mexicanos carecen de agua potable… Es algo que debe preocuparnos y ocuparnos, que todos los mexicanos contemos con agua en nuestros domicilios. A eso se refiere el derecho humano al agua y el derecho humano al saneamiento.
¿De qué trata su libro?
Eduardo Viesca – El libro trata sobre el derecho de aguas. ¿Qué es? ¿Cuáles son las fuentes del derecho de agua? Sin duda tenemos la Constitución, las leyes y los tratados internacionales. México ha celebrados dos tratados internacionales muy importante con Estados Unidos, desde 1944, sobre los límites del territorio y el derecho de aguas. Y ahorita hay una discusión sobre si México ha cumplido con ese aceurdo. En fin, el tratado establece las soluciones y las situaciones de sequía extraordinaria. En los últimos años no ha llovido, entonces es algo que hay que dialogar entre los dos países, en el seno de la famosa Comisión Internacional de Límites de Aguas, para ponernos de acuerdo y proporcionar una solución a ese problema.
En varios estados de la República, en los que los municipios no poseen la capacidad de prestar el servicio de agua a sus habitantes, las propias comunidades se organizan para prestar dicho servicio. No es poca cosa; estamos hablando de alrededor de 44,729 comités comunitarios, a los cuales la Ley General de Aguas debe arropar y apoyar, no solamente mediante el orden jurídico, sino también a través del orden financiero.
En nuestro país contamos con una política pública en materia de agua que se diseñó en la década de 1980, con una visión aproximadamente de 25 a 30 años. Esa política ya se agotó, pues ya pasó ese tiempo. Entonces hay que revisar y rediseñar la política. ¿Hacia dónde va el país? ¿Cuántos mexicanos vamos a ser en los próximos 25 años? ¿Cuáles son las obras de infraestructura con las que contamos en la actualidad? ¿Cuántas más vamos a necesitar en los próximos 25 años? ¿Cuánto debemos cobrar por los servicios? Tenemos que pagar el costo por el agua que recibimos en nuestros domicilios. Y en ese negocio no hay utilidad. Un ingeniero me decía: “Mire, licenciado, Dios da el agua, pero no la entuba”. Lo que se cobra es la prestación del servicio, no el agua. El agua no tiene un valor, pero hay que pagar por su servicio: desde la extracción —del subsuelo, de un río, de un lago o de una laguna—, la potabilización y la conducción hasta la infraestructura de las tomas domiciliarias (bombearla, clorarla y tratarla). Desafortunadamente, muchos mexicanos no cuentan con los recursos para pagar el costo de ese servicio; por eso los programas sociales deben otorgar un subsidio, por volumen, a esas personas que no pueden pagarlo.
Si uno quiere extraer agua, debe cumplir con lo que señala el artículo 27 constitucional: se solicita una concesión de agua y un permiso para perforar —si es agua del subsuelo— o un permiso para realizar las obras —si es agua de un río—. Hay que pagar por esas concesiones. En lo relativo a la extracción del agua, la Ley Federal de Derechos establece que hay que pagar un derecho, cuyo objetivo no es recaudatorio, sino proteger el agua (donde hay poca agua, el cobro del derecho debe ser alto, y donde hay mucha, poco). En la actualidad existen cuatro zonas de disponibilidad (deberían ser 13, por lo menos, para ir adecuando las regiones hidrológicas que tenemos en el país). La Conagua requiere mayor presupuesto. Eso es algo que tenemos que revisar, pues en este ejercicio fiscal le redujeron alrededor de 22,000 millones de pesos respecto del año inmediato anterior. La Conagua debería tener un presupuesto de 1 por ciento del producto interno bruto, para que pueda dar mantenimiento a las presas y a los acueductos y para generar más obras de infraestructura. En mi libro propongo la creación de un Fondo del Agua y una aportación federal al amparo de la ley de coordinación fiscal etiquetada al tema del agua. Es algo urgente, necesitamos contar con más recursos.
También propongo la creación de la Secretaría del Agua, la cual debe tener la mayor preeminencia como secretaría de Estado, y que la actual Conagua funcione para atender cuestiones operativas, como un organismo público descentralizado. Asimismo, sugiero que se fortalezca el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, porque es el órgano que investiga, apoya y proporciona la tecnología que todos los mexicanos necesitamos en materia del agua. Finalmente, propongo la creación de la Procuraduría Federal de Protección de los Derechos de los Usuarios, con funciones de conciliación y arbitraje, y el establecimiento de las normas oficiales mexicanas generadas por los entes reguladores en el seno de la Secretaría del Agua, para poder operar las cuestiones financieras. Ojalá que se genere lo mismo en el orden estatal y en el orden municipal: hay que estandarizar todos los servicios que prestan los organismos operadores.
Queremos un servicio eficiente, que tenga el menor costo posible, y que se traten eficientemente las aguas. Para eso necesitamos normas estatales en materia de agua generadas por las comisiones estatales o por las secretarías del agua de los estados, y apoyar a todos los organismos operadores municipales, intermunicipales y estatales en la prestación de este servicio. Eso es lo que reclamamos todos los mexicanos.
En el libro realizó un análisis de todas las leyes que históricamente hemos tenido en las diferentes épocas en nuestro país: la prehispánica, la colonial, la del México independiente, la de la Constitución de 1917 para acá, con el objetivo de saber cómo hemos estado regulando la materia del agua. Hay un esfuerzo muy importante a lo largo de todo este tiempo para contar con legislaciones claras. Así, cuando queramos meterle mano a las legislaciones en materia de agua, ya sabremos qué se ha hecho, cómo ha funcionado, qué no ha funcionado, para no repetir errores y contar con mejores instrumentos de gestión del líquido vital. Aunado a eso, presento diversas propuestas sobre que tenemos que hacer en este momento y en el futuro. En el orden federal, estatal y municipal, necesitamos fortalecer a la Conagua, crear la Secretaría del Agua y dotarla de presupuesto, instaurar un Sistema Nacional de Coordinación en Materia de Agua, en el que participen los gobernadores de los estados, los presidentes municipales y la ciudadanía, con la finalidad de garantizar la conservación de este recurso, utilizarlo de manera eficiente y controlar la contaminación en beneficio de nuestra generación y de las generaciones futuras.
Por otra parte, la justicia hídrica es un tema muy importante que se ha abordado seriamente a nivel internacional. Hace varios años se reunieron los juzgadores de varios países en Brasil y establecieron 10 principios ante el cuestionamiento sobre quién defiende el agua. Necesitamos generar una mayor conciencia social acerca de este tema y que eso propicie una nueva cultura sobre el agua. En el caso de la Ciudad de México, el acuífero que la surte tiene aproximadamente 30,000 años. Si seguimos extrayendo el agua de esa fuente como lo estamos haciendo, sólo quedará agua del subsuelo para 40 años. La Ciudad de México se abastece de tres fuentes: principalmente del sistema Lerma, un sistema de pozos; del sistema Cutzamala, un acueducto por el que traemos agua del Estado de México, y de varias presas como Valle de Bravo, Colorines y El Bosque. Además, necesitamos gestionar una mejor administración del agua en nuestros hogares, pues en México destinamos aproximadamente 350 litros de agua por persona, cuando en otros países se destinan de 100 a 150 litros por individuo.
¿Cómo podemos alcanzar una justicia hídrica?
Eduardo Viesca – Esa es una pregunta muy importante. Tenemos una buena Ley de Aguas Nacionales. Seguramente este año, o, a más tardar el siguiente, tendremos una Ley General de Aguas. Tenemos que cumplirla. Así de fácil. Que las autoridades la cumplan y que nosotros como usuarios respetemos, los mandamientos de la Ley de Aguas Nacionales, de su reglamento y de las normas oficiales mexicanas. Hay que cumplir. Si cumplimos, alcanzaremos ese ideal de justicia hídrica.
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