La decisión del gobierno federal de retirar los fideicomisos que respaldan
las pensiones judiciales plantea un desafío a la estabilidad financiera de los jueces
jubilados. En el contexto de la red normativa explorada, esta medida suscita
preguntas sobre su motivación y su impacto en la retribución y la subsistencia de
los jubilados. La reflexión se centra en comprender cómo esta decisión afectará la
percepción de gratitud institucional y la garantía de una vida digna en el retiro. La
complejidad del sistema judicial y la importancia de mantener la independencia y
estabilidad de sus miembros intensifican la urgencia de evaluar los posibles
escenarios y consecuencias, tanto económicas como en términos de confianza y
percepción de justicia. Este cambio de enfoque requiere una cuidadosa revisión de
los principios que sustentan el sistema de pensiones, buscando soluciones que
equilibren la eficiencia administrativa con el respeto debido a quienes han
dedicado su vida al servicio de la justicia en México.
Introducción
La decisión del gobierno federal de retirar los fideicomisos que respaldan las pensiones judiciales plantea un desafío a la estabilidad financiera de los jueces jubilados. En el contexto de la red normativa explorada, esta medida suscita preguntas sobre su motivación y su impacto en la retribución y la subsistencia de los jubilados. La reflexión se centra en comprender cómo esta decisión afectará la percepción de gratitud institucional y la garantía de una vida digna en el retiro. La complejidad del sistema judicial y la importancia de mantener la independencia y la estabilidad de sus miembros intensifican la urgencia de evaluar los posibles escenarios y consecuencias, tanto económicas como en términos de confianza y percepción de justicia. Este cambio de enfoque requiere una cuidadosa revisión de los principios que sustentan el sistema de pensiones, buscando soluciones que equilibren la eficiencia administrativa con el respeto debido a quienes han dedicado su vida al servicio de la justicia en México.
Planteamiento del problema
Bajo la iniciativa del presidente de la República, como ha sido notorio en la esfera pública, se ha suscitado un análisis crítico acerca de la legitimidad y la coherencia constitucional de distintos fideicomisos gestionados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Entre éstos resalta el fideicomiso encargado de respaldar el “régimen complementario para el pago de pensiones de magistrados de circuito y jueces de distrito”. Este escrutinio se orienta a examinar la verdadera necesidad y justificación de la complementariedad en este ámbito particular.
Por lo tanto, en este artículo se pretende realizar un análisis objetivo sobre la legitimidad de dicho cuestionamiento, evaluando si la existencia del régimen complementario de pensión está justificada tanto en términos tanto reales como conceptuales. Este análisis se fundamenta en la verificación de los motivos que llevaron a su implementación, así como en la naturaleza jurídica del régimen estatutario de los juzgadores. No abordaremos, en esta ocasión, la cuestión de si el titular del Poder Ejecutivo y los miembros del Poder Legislativo cuentan con la facultad constitucional y legal para extinguir este tipo de fideicomisos, dejando esa consideración para un estudio futuro más detenido.
La condición específica de los juzgadores en el marco constitucional y la garantía de irreductibilidad en perjuicio de sus remuneraciones
En virtud de una interpretación adecuada del sistema de división de poderes, considerando la titularidad de éstos, el alcance de los principios de independencia e imparcialidad judicial, la precisa definición de lo que constituye un servidor público en su sentido constitucional más amplio, así como la distinción entre autoridad (quien ostenta la titularidad de mando y dirección) y funcionario (aquel subordinado que obedece a otra), junto con el análisis del sistema de designación, la inamovilidad y la garantía de no reducción de remuneraciones como salvaguardas fundamentales para la función jurisdiccional, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 32/2007,1 estableció que los magistrados y los jueces, en su conjunto, no deben ser considerados como trabajadores al servicio del Estado, sino más bien como los titulares de un poder, situación que en última instancia los posiciona como patrones.
En efecto, al resolver la mencionada controversia, el pleno del Alto Tribunal de la nación subrayó que el rol institucional del juez conlleva la titularidad de la función normativa constitucional inherente a un poder específico; en este caso, el Poder Judicial. Cada juzgador ostenta la titularidad de esa función y, por consiguiente, del respectivo poder estatal. En este contexto, el servicio que prestan al Estado no puede ser conceptualizado como un servicio de naturaleza laboral, especialmente dado que la independencia y la imparcialidad judiciales excluyen el elemento de subordinación que caracteriza a una relación laboral. En cualquier caso, el vínculo jurídico público que los jueces mantienen con el Estado es de índole “pura”, lo que hace inviable su equiparación con la figura de un trabajador.
En relación con lo anterior, resulta relevante resaltar un fragmento de la ejecutoria que fue determinante para resolver la mencionada controversia constitucional, donde el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación afirmó lo siguiente:
“Este Tribunal Pleno hace suyo el anterior criterio y puntualiza lo siguiente: dado que los magistrados ostentan uno de los poderes del Estado no pueden equipararse a un trabajador, de ahí que se justifica que no tengan los mismos derechos o las prerrogativas laborales en el Poder Judicial, pues por sus atribuciones realizan un trabajo personal sin una subordinación típica que es una característica esencial de toda relación de trabajo y que la distingue de la prestación de servicios.
”Se reitera, si bien en sentido estricto no son trabajadores, lo cual obedece a que no tienen en sí misma una sujeción o dependencia con otro servidor público del mismo Poder Judicial, no dejan de realizar un trabajo personal a cambio de una retribución, por lo que cada estado tiene la facultad de proporcionarles o no prestaciones económicas como la prima vacacional o aguinaldo anual, sin que por ello se vulneren las bases generales del trabajo previstas en el artículo 123 de la Constitución federal, ya que este tribunal pleno también al resolver la controversia constitucional número 42/2006
”[…]
”Como puede advertirse del último párrafo de la transcripción, ya el tribunal pleno hizo referencia a que los magistrados del Tribunal de Justicia del Estado de Baja California no son trabajadores, por no estar sujetos a orden, mando o dominio de otra persona, siendo evidente ante tal escenario que el Congreso local, en uso válido de su potestad legislativa, podía decidir que no tienen acceso al esquema de prestaciones económicas que alberga la ley del servicio civil local, en virtud de que con la calidad de trabajador nacen o pueden exigirse aquellas prestaciones laborales”.
De la ejecutoria referida derivó la jurisprudencia P.J/.106/2009,2 de rubro siguiente: “legitimación pasiva en controversias constitucionales. cuentan con ella los municipios del estado de baja california cuando se impugna una reforma o adición a la constitución local”, criterio que de igual modo fue reiterado con posterioridad por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 392/2011, de la que derivó la jurisprudencia 2ª./J.34/2011 (10ª),3 de rubro siguiente: “jueces y secretarios de acuerdos en funciones de jueces del poder judicial del estado de veracruz de ignacio de la llave. su remoción no puede realizarse conforme a la ley estatal del servicio civil”.
En este contexto, los magistrados y los jueces no pueden ser considerados como trabajadores del Estado; por el contrario, ostentan la titularidad del Poder Judicial debido a que desempeñan de manera inherente la función normativa distintiva de ese poder: la administración de justicia. Son ellos a quienes se subordinan, a través de la variada estructuración de los órganos judiciales, distintos funcionarios públicos que colaboran con ellos en la ejecución de dicho servicio. Únicamente estos últimos adquieren la condición de trabajadores.
En otra perspectiva, en lo que concierne a la garantía de la función jurisdiccional que implica la no reducción de las remuneraciones, es fundamental destacar que su origen se encuentra en la concepción del fair trial.4 A lo largo de la evolución de la historia del constitucionalismo moderno y del Estado de derecho se ha establecido una serie de principios y normas fundamentales que son indispensables para considerar apropiado el desarrollo de un procedimiento judicial de índole contenciosa. Este procedimiento se configura como un medio esencial para la resolución de disputas entre individuos y la defensa efectiva de sus derechos.
Entre los diversos elementos que conforman los principios y las normas mencionados se encuentran las garantías de la función jurisdiccional, las cuales se reflejan comúnmente en el conjunto de condiciones que debe reunir el juzgador para llevar a cabo de manera adecuada sus responsabilidades. Estas garantías tienen como objetivo asegurar la observancia de la independencia y la imparcialidad judicial, así como el ejercicio digno del cargo de juzgador. Todas estas consideraciones, reitero, se presentan como requisitos fundamentales para el correcto funcionamiento de la administración de justicia.
De esta manera, entre las mencionadas garantías de la función judicial se destaca la irreductibilidad de las percepciones, la cual opera como un mecanismo destinado a salvaguardar la seguridad en el desempeño del cargo, indirectamente garantizando la estabilidad. Esta irreductibilidad se manifiesta en la invariabilidad de las percepciones económicas que el Estado abona a magistrados y a jueces por el ejercicio de sus funciones, como se establece en el artículo 94, párrafo decimotercero, de la Constitución federal en nuestro sistema normativo.5
Es necesario aclarar que se utiliza el término percepciones dado que al no considerarse a los juzgadores como empleados sería inapropiado referirse a sus recursos económicos como salario o prestaciones. De esta manera, la irreductibilidad a la que se hace referencia no constituye una garantía intrínseca al sujeto empleado, sino más bien una característica inherente a la función jurisdiccional y, por ende, a los juzgadores.
Conforme a lo expresado por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su resolución sobre la controversia constitucional previamente abordada, se destaca en su ejecutoria lo siguiente:6 “Este tribunal pleno estima que el argumento es infundado, porque, como se ha dicho, no es lógica, ni constitucionalmente posible, derivar la garantía de irreductibilidad salarial de los magistrados del carácter de trabajadores que pueda asignarles una ley. El error argumentativo del poder actor radica en considerar que la irreductibilidad salarial de un magistrado es consustancial a la calidad de trabajador, lo cual no es acertado, pues dicha garantía constitucional no está diseñada para proteger, sin más, el trabajo, el nombramiento o el puesto, o el plan de vida de cada una de las personas de los magistrados; más bien está dirigida a proteger la función jurisdiccional que ellos ejercen, la cual, como ya se dijo, es una función normativa que deriva del propio diseño del Estado y su división de poderes. Se protege, pues, la función normativa del ejercicio jurisdiccional más que la titularidad particular del puesto que un determinado individuo pueda detentar. Este tribunal pleno ha sostenido en otras ocasiones que las garantías propias de la función jurisdiccional, más que de los servidores mismos, son de la sociedad”.
Es pertinente resaltar otro aspecto de significativa relevancia; a saber, el alcance de la garantía consagrada en relación con el haber pecuniario por retiro o retribución otorgado a magistrados y jueces de forma vitalicia, tras la conclusión de su desempeño en el servicio público. Según la interpretación del artículo 127 de la Constitución federal, sustentada por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su fallo sobre la controversia constitucional 81/2010,7 se subraya que dicho emolumento, al no constituir, estricto sensu, una fracción integrante del concepto de “remuneración”, adquiere una connotación singular en el contexto constitucional. En el segmento relevante de la ejecutoria se consigna lo siguiente:
“En su octavo concepto de invalidez, expresa la actora que el principio de inmutabilidad del salario debe abarcar también al haber por retiro. Sin embargo, a la luz del artículo 127 de la Constitución federal, aunque tienen una relación cuantitativa importante y trascendente, el haber de retiro no forma parte del concepto de remuneración, de modo que el principio de irreductibilidad salarial de la función judicial no es extensivo directamente al haber de retiro, puesto que se trata de conceptos diferentes por mandato constitucional y, en consecuencia, resulta infundado este concepto de invalidez.
”Tras este primer catálogo de conceptos comprendidos por el término remuneración, la misma norma constitucional distingue expresamente otros conceptos entre los que se encuentra el haber de retiro, que están claramente diferenciados del significado de la remuneración. Así lo dispone el inciso iv del mismo artículo 127 que señala:
”Esta norma constitucional exige, entonces, que el haber de retiro de los magistrados tenga un sustento normativo, con el objeto de evitar la creación espontánea y arbitraria de bonos, estímulos o haberes, sin que exista una disposición normativa que expresamente los tenga previstos. Así se desprende de los registros parlamentarios del Constituyente Permanente, que al aprobar el texto vigente del artículo 127 constitucional señaló […]”.
Además de no extender la aplicación de la irreductibilidad en perjuicio de las remuneraciones al caso del haber por retiro, el pleno del Alto Tribunal, como se señaló anteriormente, consideró que esta forma específica de retribución monetaria por concepto de retiro debe estar prevista en una norma con carácter materialmente legislativo para ser considerada constitucionalmente legítima. Este aspecto será abordado con mayor precisión más adelante.
Situación constitucional y legal del haber por retiro como alternativa al cargo no vitalicio
Dentro del conjunto de garantías inherentes a la función jurisdiccional destaca la del nombramiento vitalicio, derivada de la inamovilidad en el ejercicio del cargo. No obstante, tanto desde una perspectiva doctrinal como jurisprudencial en el ámbito internacional, como parte integrante del paradigma del constitucionalismo moderno, se ha reconocido una alternativa a dicho componente mediante la provisión de un haber por retiro en casos de nombramientos del juez de duración determinada. Esta medida se adopta con el propósito de liberar al juzgador de inquietudes acerca de su futuro a corto, a mediano e, incluso, a largo plazo.
Esta perspectiva ha sido respaldada por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tal como se constata en las resoluciones de las controversias constitucionales 4/2006, 9/2004, 32/2007 y 25/2008, concernientes a los estados federativos de Tlaxcala, Baja California y Jalisco, respectivamente.
En consecuencia, en casos en los cuales el nombramiento de un juzgador no reviste carácter vitalicio, la consideración de un haber por retiro surge como una posibilidad contemplada. La legitimidad de esta disposición queda sujeta a la condición de que esté debidamente establecida por ley, requisito esencial para que goce de reconocimiento constitucional, conforme a la afirmación previamente delineada por el pleno del Alto Tribunal en la controversia constitucional 81/2010, como se detalló en la sección anterior.
En México, específicamente en el caso de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo cargo no ostenta carácter vitalicio, sino que está limitado a un periodo determinado de 15 años, la previsión del haber por retiro se encuentra establecida en el artículo 94, párrafo décimo cuarto, de la Constitución federal. Asimismo, esta disposición se respalda legalmente en el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
En el caso de los magistrados y los jueces de distrito, el artículo 97 de la Constitución federal establece que estos profesionales judiciales, en principio, son designados con un término inicial de seis años y en caso de ser ratificados sólo pueden ser destituidos por cuestiones de responsabilidad. Este marco normativo podría sugerir, en cierto sentido, la existencia de una inamovilidad de carácter vitalicio para dichos juzgadores. Sin embargo, esta aparente inamovilidad de por vida podría ser la razón por la cual no se contempla, ni constitucional ni legalmente, un haber por retiro en su favor.
La exigencia de la previsión legal del haber por retiro, como requisito de constitucionalidad, no sólo debe ser evaluada en función de la determinación expresada por el pleno del Alto Tribunal, como se detalló previamente en la sección correspondiente, sino también en consonancia con lo estipulado por el artículo 126 de la Constitución federal.8 Este artículo establece que el estado no puede efectuar ningún pago a menos que esté debidamente contemplado en el presupuesto o en la ley.
En el caso de los magistrados de circuito y los jueces de distrito, el haber por retiro se encuentra previsto normativamente a partir del derecho a la seguridad social en general, esto es, en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, que contiene diversos beneficios, tales como la pensión por años de servicios o jubilación, y otras.
En lo que concierne a los magistrados de circuito y a los jueces de distrito, la disposición del haber por retiro se encuentra regulada normativamente a través del derecho a la seguridad social en general. Específicamente, esta previsión se establece en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado. Esta ley contempla diversos beneficios, entre los cuales se incluyen la pensión por años de servicio o jubilación, junto con otras prestaciones relacionadas con el retiro.9
Este planteamiento cobra relevancia en virtud de que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como se expuso en la sección anterior, al resolver la controversia constitucional 32/2007, afirmó que los juzgadores no están sujeto a incompatibilidad alguna para disfrutar de este tipo de derecho, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 123 de la Constitución federal.
No obstante lo expuesto antes, al realizar una revisión del régimen jurídico en México se observa históricamente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció un sistema de financiamiento mediante contrato de fideicomiso para sufragar el pago de pensiones complementarias a magistrados de circuito y a jueces de distrito con motivo de su retiro del cargo. Esta iniciativa fue posteriormente retomada y regulada por el Consejo de la Judicatura, mediante la emisión de un acuerdo general, aspecto que será detalladamente abordado en secciones subsiguientes.
Establecimiento del fideicomiso de pensiones complementarias y los motivos para su instauración
Tras un análisis detallado del convenio de sustitución fiduciaria pactado el 13 de diciembre de 2012, entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en calidad de fideicomitente, y la institución de banca múltiple sustituta, Grupo Financiero HSBC, disponible en la página web de eses tribunal superior, se constata la existencia de un contrato de fideicomiso celebrado el 3 de abril de 1996 entre la Suprema Corte y Banco Internacional, S. A. Este contrato se estableció para la administración de fondos destinados a respaldar un sistema adicional de pensiones de jubilación dirigido a los altos mandos de dicho tribunal, así como a magistrados y a jueces de distrito.
De dicho contrato y de la explicación sobre la justificación de ese fideicomiso que se encuentra en la página web de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se explica que el mismo tiene como propósito servir de garantía para la retribución decorosa de juzgadores en retiro sobre la base de tres razones; a saber: compensación de gratitud por el servicio esforzado prestado en favor del Poder Judicial de la Federación; medio de continuación de una vida digna y decorosa a través de una justa retribución mediana de ingresos, y garantía de subsistencia durante los dos primeros años posteriores al retiro en que opera la prohibición constitucional para el ejercicio de la profesión de la abogacía.
Por lo tanto, la explicación de justificación que podemos referir es que el propósito subyacente de dicho fideicomiso es erigirse como una salvaguarda destinada a asegurar una retribución decorosa para los jueces en retiro. Esta premisa descansa sobre tres fundamentos esenciales. En primer lugar, el fideicomiso10 busca expresar gratitud, compensando el arduo servicio prestado en favor del Poder Judicial de la Federación. En segundo lugar, sirve como mecanismo para asegurar un nivel de vida digno y decoroso mediante una retribución equitativa de ingresos medianos. Por último, se establece como una garantía de subsistencia durante los dos primeros años después del retiro, periodo en el que rige la prohibición constitucional para el ejercicio de la abogacía.
En virtud del acuerdo general de administración 1/2006, con fecha 30 de enero de 2006, emanado por el Comité de Gobierno y Administración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,11 se destaca en la sección de antecedentes que, en una sesión conjunta del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, llevada a cabo el 5 de abril de 2005, se determinó la transferencia de una porción de los recursos correspondientes del fideicomiso previamente mencionado a favor de ese consejo. Este traslado se circunscribe específicamente al ámbito relacionado con el sistema de pensiones destinado a magistrados de circuito y a jueces de distrito.
Frente a este escenario, el Consejo de la Judicatura Federal respondió mediante la emisión del acuerdo general 28/2005, relativo a la normativa del plan de pensiones complementarias destinadas a magistrados de circuito y a jueces de distrito. Este acuerdo fue publicado inicialmente el 12 de agosto de 2005 y posteriormente compilado el 2 de enero de 2015,12 consolidándose en el acuerdo general correspondiente a las disposiciones en materia de actividad administrativa de dicho consejo.
Y, últimamente, el 26 de agosto de 2022, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo general del Consejo de la Judicatura Federal que regula el Plan de Pensiones Complementarias de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito.
Sobre la facultad del Consejo de la Judicatura Federal en torno a la emisión del acuerdo general que instituye el sistema de pensión complementario
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 94, segundo párrafo, de la Constitución federal, el Consejo de la Judicatura Federal asume la tarea fundamental de administrar, supervisar y mantener la disciplina en el Poder Judicial de la Federación. Este cometido abarca integralmente diversos aspectos relacionados con los magistrados de circuito, los jueces de distrito y las instancias judiciales pertinentes, tales como juzgados de distrito y tribunales colegiados, entre otras. En coherencia con esta encomienda, el consejo está investido, de conformidad con el artículo 100, párrafo noveno, de la Constitución federal, con la facultad de emitir acuerdos generales que regulen de manera adecuada el desempeño de tan trascendental función.
Entonces, en la Constitución federal no está previsto de manera clara y precisa que los magistrados de circuito y jueces de distrito posean un derecho explícito a un haber por retiro; podría argumentarse que el Consejo de la Judicatura Federal carecería de legitimidad para promulgar acuerdos generales que regulen un derecho que, desde una perspectiva constitucional, no está expresamente conferido a esos jueces. En este contexto, el derecho que les asiste se circunscribiría, en términos generales, al ámbito de la seguridad social, de acuerdo con lo establecido por la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado. Este derecho se manifestaría en forma de una pensión basada en los años de servicio, pero no necesariamente como un haber específico por retiro.
En consecuencia, si el acuerdo general emitido por el Consejo de la Judicatura Federal, actualmente en vigor y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de agosto de 2022, el cual regula el plan de pensiones complementarias de los mencionados jueces, intentó establecer de manera alterna un haber por retiro, es necesario considerar que ese consejo carecería de competencia para hacerlo. Esto se fundamenta en la ausencia de una disposición constitucional que conceda expresamente dicho derecho a favor de los mencionados jueces. Por otro lado, si la intención del acuerdo general fue regular y mejorar el sistema de pensión en el contexto del derecho a la seguridad social, tampoco tendría el consejo la facultad constitucional para emitir acuerdos en esta área, ya que la Constitución federal no le confiere la potestad para regir dicha materia.
En los considerandos primero, segundo y tercero del acuerdo general mencionado se hacen alusiones a los artículos 94, párrafo cuarto, y 100, primer párrafo, de la Constitución federal, como base legal. No obstante, como se ha evidenciado, el texto de dichos artículos no confiere de manera explícita al Consejo de la Judicatura Federal la facultad para emitir un acuerdo relacionado con la temática en cuestión. Esta falta de competencia se extiende a los dispositivos legales adicionales citados en el acuerdo, específicamente los artículos 68 y 81, fracción ii, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. En consecuencia, surge una discordancia entre los fundamentos expresados en el acuerdo y la legitimidad jurídica real del consejo para abordar la regulación del plan de pensiones complementarias de los jueces, particularmente en lo que respecta al haber por retiro.
En los subsecuentes considerandos de ese acuerdo general, específicamente en el cuarto, quinto y sexto, se presentan algunos argumentos que se buscaron utilizar para respaldar su emisión. Estos motivos serán abordados de manera detallada en una sección posterior; no obstante, es importante subrayar en este momento que esos considerandos no se centran directamente en la justificación de la legitimidad constitucional para que el Consejo de la Judicatura Federal regule el tema del haber por retiro o la pensión por años de servicio de magistrados de circuito y jueces de distrito. En cambio, se enfocan en la necesidad del plan complementario en sí.
Por consiguiente, desde mi perspectiva, parece que el Consejo de la Judicatura Federal emitió el mencionado acuerdo general sin contar con la potestad competencial constitucional que le otorgara la legitimidad necesaria para llevar a cabo dicha emisión.
Análisis y reflexión sobre los motivos que pretenden justificar la existencia del régimen complementario de pensión
Considerando la explicación previa, la evaluación del contrato mediante el cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció el fideicomiso destinado al financiamiento adicional de pensiones para magistrados y jueces de distrito, así como del acuerdo general emitido por el Consejo de la Judicatura Federal, que regula el plan de pensiones complementarias de magistrados de circuito y Jueces de distrito, su fundamentación descansa en los siguientes pilares:
1. El marco legal del sistema de seguridad social, conforme a su regulación por parte de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado, se muestra insuficiente para asegurar una subsistencia decorosa, digna y con una retribución mediana para los juzgadores federales al momento de su retiro.
2. La pensión complementaria se erige como una garantía para asegurar la subsistencia durante los dos primeros años posteriores al retiro, periodo en el cual rige la prohibición constitucional para el ejercicio de la profesión de la abogacía.
3. El sistema de mérito se presenta como un requisito de carácter internacional que el Estado mexicano está obligado a cumplir.
4. La complementariedad se configura como un mecanismo necesario para mantener una vida digna y decorosa mediante una retribución justa y mediana de ingresos.
5. La pensión complementaria se argumenta como esencial, como un pago vitalicio, en reconocimiento al mérito de una vida laboral dedicada al servicio de la administración de justicia federal.
Respecto de la primera justificación, cabe expresar desacuerdo con la misma. De conformidad con la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,13 en la cuantificación de la pensión de jubilación por tiempo y años de servicio se contempla un porcentaje adecuado o proporcional en función del tiempo laborado. Por ejemplo, en el escenario mínimo de 15 años de servicio, el monto equivaldrá a 50 por ciento del sueldo básico del último año de servicio previo a la baja. En el caso del máximo, para un trabajador con 29 años de servicio o más, alcanzaría 95 por ciento de ese sueldo.
En este contexto, al no observarse que los porcentajes de pago de pensión por jubilación sean desproporcionados y perjudiciales para el beneficiario del sistema de seguridad social, específicamente para jueces y magistrados, resulta difícil aceptar como cierta la primera justificación que intenta respaldar la necesidad del sistema de pensión complementario. En otras palabras, la afirmación de que el sistema de seguridad social no permite la previsión de una vida digna y decorosa debido a la discrepancia entre el sueldo base y el monto real o aproximado de lo percibido por estos sujetos, se debe a razones ajenas al régimen de seguridad social en sí.
Respecto a la segunda justificación, es cierto que existe una prohibición estipulada en el segundo párrafo del artículo 101 de la Constitución federal, la cual impide al retirado ejercer la profesión de abogado dentro de los dos años posteriores a la fecha de retiro. No obstante, esta restricción temporal no justifica un pago vitalicio, es decir, más allá de los dos años inmediatos siguientes al retiro. Una vez concluida la prohibición mencionada, el individuo tiene la posibilidad de retomar el ejercicio de la profesión de derecho, ya sea en el ámbito litigante o en el servicio público, con la oportunidad de generar ingresos que le permitan mantener su subsistencia.
Respecto de la tercera justificación expuesta por el órgano de administración de la justicia federal, no se comparte en la medida que, en primer lugar, al examinar el texto del Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, se destaca en el punto 11 lo siguiente: “La ley garantizará la permanencia en el cargo de los jueces por los periodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas”.
Este enunciado simplemente subraya que los jueces tienen el derecho, al igual que cualquier persona, a la seguridad social, especialmente en relación con un plan de pensión para garantizar la subsistencia, conforme a la seguridad social que toda sociedad y Estado de derecho deben proporcionar. Esto es especialmente relevante cuando se ha prestado un servicio público durante muchos años y en una actividad de gran importancia. Sin embargo, como ya se ha señalado, el sistema normativo mexicano contempla, a través de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la pensión de jubilación sin imponer prohibiciones específicas para casos como el de los jueces.
En relación con la cuarta y quinta justificaciones, que plantean que la pensión complementaria sirve como medio para la continuación de una vida digna, decorosa y con una retribución mediana, parece redundante. En primer lugar, considerando que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado ya establece porcentajes proporcionales a los años de servicio laborados, llegando incluso hasta 95 por ciento del salario último mensual al momento del retiro, y cuenta con un sistema de actualización métrica y actuarial que garantiza ajustes anuales para preservar su eficacia monetaria, no parece evidente la necesidad de un programa de complementación. Este último, en términos lógicos, presupone la existencia de una insuficiencia que no se percibe en la realidad de la situación.
En caso de que la supuesta insuficiencia sea resultado de prácticas incorrectas en la determinación del sueldo base, las soluciones deberían dirigirse a corregir esta práctica material incorrecta en lugar de proponer un régimen complementario que asuma una insuficiencia no probada, afectando no sólo a magistrados y jueces, sino a todos los funcionarios que sean beneficiarios de la seguridad social y su pensión por jubilación.
Además, en cuanto al aspecto de la medianía y la retribución justa que se argumenta como no satisfecho por el régimen legal de seguridad social mediante la pensión de jubilación establecida en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, resulta excesiva la existencia del régimen complementario en los montos que propone. Pretender equiparar al juez retirado con uno en activo parece inapropiado, ya que no es válido comparar a un retirado con un colega en servicio activo. La sociedad tiene un interés legítimo en retribuir adecuadamente al juez en ejercicio de la función jurisdiccional, fundamentado en la protección del deber de imparcialidad e independencia judicial, necesidad que ya no es imperiosa en el caso de los retirados.
Conclusiones
i. Los juzgadores no pueden ser considerados como trabajadores en el sentido del derecho laboral, ya que actúan como titulares de un poder del Estado, ejerciendo autoridad sin estar subordinados a ninguna otra persona. Por lo tanto, el vínculo entre los juzgadores y el Estado es de carácter puro.
ii. La garantía de no reducción de remuneraciones debe aplicarse exclusivamente a los juzgadores en activo, ya que el haber por retiro no es equivalente a la remuneración. En consecuencia, el haber por retiro podría ser objeto de reducción.
iii. Existen dudas significativas sobre si la Constitución federal prevé la inamovilidad de magistrados de circuito y jueces de distrito, así como sobre la legitimidad constitucional del acuerdo general emitido por el Consejo de la Judicatura Federal en materia de pensiones complementarias, debido a la posible falta de competencia para tal emisión.
iv. Se sostiene que un juzgador que se retira del cargo por cumplimiento del tiempo para el que fue nombrado debe tener derecho a un haber por retiro, aunque no esté expresamente previsto en la Constitución federal o en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ya que no existe una restricción constitucional que lo prohíba.
v. Se argumenta que el concepto de haber por retiro no debe equipararse ni ser equivalente al de pensión por años de servicio en términos del derecho a la seguridad social. Se sugiere que el haber por retiro debería regularse como una retribución vitalicia específica para los juzgadores que concluyen su servicio, desvinculándolo del derecho a la seguridad social, ya que este último tiene una naturaleza más afín al derecho laboral, que no se aplica a los juzgadores.vi. Se establece que en el cumplimiento del derecho al haber por retiro debe observarse un régimen proporcional en términos de su cobertura. Se destaca que la retribución al retirado no debe equipararse con la del activo, ya que en el primer caso la sociedad ya no está interesada en garantizar su imparcialidad e independencia judicial al no ejercer activamente la función pública.
Notas:- Antes de la resolución de dicha controversia, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya había sustentado la naturaleza no laboral de jueces y magistrados, como lo hizo al resolver la contradicción de tesis 18/1997.[↩]
- Visible en la página 1245 del tomo xxx, diciembre de 2009, novena época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 165766.[↩]
- Visible en la página 3499 del libro IV, enero de 2012, tomo 4, décima época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 2000096.[↩]
- Due process of law, en términos anglosajones.[↩]
- Artículo 94 […] La remuneración que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los magistrados de circuito, los jueces de distrito y los consejeros de la Judicatura Federal, así como los magistrados electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo.[↩]
- Ejecutoria núm. 66/2019 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Pleno, 15 de octubre de 2021 (Controversia constitucional).[↩]
- De la que derivó la jurisprudencia P./J.27/2012 (10ª) que es visible en la página 635 del libro XIII, octubre de 2012, tomo I, décima época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro “Irreductibilidad de los salarios de magistrados y jueces locales. Este principio se circunscribe a los rubros que forman parte del concepto “remuneraciones” a que se refiere el artículo 127, fracción I, constitucional, por lo que no es extensivo al haber de retiro”.[↩]
- Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior.[↩]
- Artículo 1 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado.[↩]
- Fideicomiso, Sistema de Pensiones Complementarias para Mandos Superiores. Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn.gob.mx).[↩]
- Acuerdo publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo xxiii, febrero de 2006, p. 1985.[↩]
- Diario Oficial de la Federación, 2 de enero de 2015.[↩]
- Entre otros dispositivos destacados, el artículo décimo transitorio.[↩]
