El contribuyente que, tras años de litigio, ha obtenido una sentencia firme del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) en la que se condena a la autoridad fiscal a realizar una prestación —por ejemplo, devolver cierta cantidad al demandante—, se enfrenta ahora a otro tortuoso camino: lograr que la autoridad cumpla con el fallo. ¿Qué alternativas se tienen para exigir el cumplimiento de una sentencia? Sobre este tema comenta el autor.
La ley establece un mecanismo para exigir el cumplimiento de las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), al que se le denomina “queja”. Sin embargo, la realidad ha demostrado que la queja es francamente ineficiente para lograr que la autoridad demandada cumpla con aquello a lo que fue condenada. Entonces, después de agotar la queja, el demandante se ve en la necesidad de acudir a un juicio de amparo para que un juez de distrito obligue, ahora sí, a la autoridad, a cumplir con la prestación a la que fue condenada.
Esta deficiencia del procedimiento de queja no es atribuible al TFJA (como sí lo es la excesiva demora en el dictado de sus determinaciones), el cual sólo puede actuar conforme a las facultades que la ley le confiere. La deficiencia tiene un doble origen: primero, en las propias autoridades demandadas que desdeñan los fallos del TFJA, y segundo, en la ley, que no otorga al TFJA herramientas eficaces para obligar a las autoridades demandadas a cumplir las sentencias que dicta.
La realidad ha demostrado que la queja es francamente ineficiente para lograr que la autoridad demandada cumpla con aquello a lo que fue condenada. Entonces, después de agotar la queja, el demandante se ve en la necesidad de acudir a un juicio de amparo para que un juez de distrito obligue, ahora sí, a la autoridad, a cumplir con la prestación a la que fue condenada.
Benalcázar Guerrón explica que en Ecuador afrontan una situación semejante y la describe en los siguientes términos: “Alguna experiencia como funcionario de un alto tribunal de justicia ecuatoriano ha permitido constatar al autor no sólo la consabida negligencia, sino hasta la insolente prepotencia de la autoridad administrativa que enfrenta el cumplimiento de una sentencia adversa. El cómplice de esta situación, contraria a lo que es propio del Estado de derecho, es un legislador tímido, cegado por dogmas y fantasías que le dificultan una reflexión prudente sobre los valores en juego y sobre las exigencias que imponen los derechos fundamentales”.1
Ante este escenario, es preciso cuestionarse cuál es la razón de obligar al gobernado a acudir a un procedimiento de ejecución ineficaz antes de acceder al juicio de amparo.
Esta cuestión fue objeto de debate en el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, que corresponde a la Ciudad de México (al que me referiré como Pleno del Primer Circuito). La determinación que sobre esta materia adoptó el Pleno de Primer Circuito sentó una importante jurisprudencia, publicada en junio de 2021, conforme a la cual el procedimiento de queja ya no es obligatorio en la Ciudad de México, sino meramente optativo. A continuación se comenta el origen y las implicaciones de esta decisión.
La justicia administrativa y el principio de separación de poderes
La justicia administrativa, como heredera de las ideas de la Revolución francesa, se encuentra estructurada a partir del principio de división de poderes. Jorge Vargas Morgado identifica tres notas distintivas del derecho que surgió a partir de la Revolución francesa,2 vinculadas al referido principio de separación de poderes: i) la prohibición de que los juzgados ordinarios conocieran de los temas administrativos; ii) la creación de los recursos en sede administrativa, y iii) la creación de un tribunal en materia administrativa: el Conseil d’Etat. Según la lógica revolucionaria, el Poder Judicial no podría interferir con los actos del Poder Ejecutivo; por lo tanto, se confía al mismo Poder Ejecutivo la facultad de anular los actos de la administración.
Las raíces históricas de la jurisdicción de lo contencioso administrativo explican que la falta de herramientas efectivas para que los tribunales de lo administrativo ejecuten sus fallos tiene su origen en una visión particular del principio de división de poderes surgido de la Revolución Francesa. No obstante, es necesario redefinir el entendimiento de este tipo de dogmas conforme a un paradigma garantista, en el que se privilegie el respeto a los derechos humanos, en particular el derecho a la tutela judicial efectiva.
El derecho humano a la tutela judicial efectiva
La tutela judicial efectiva constituye un derecho fundamental reconocido (o establecido, dependiendo de la concepción jurídica que se adopte) tanto en la Constitución federal, en su artículo 17, séptimo párrafo, como en los tratados internacionales de los que México es parte, en particular, el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Este derecho humano implica la posibilidad de acceder a los tribunales legalmente establecidos y que esos tribunales dicten fallos que se cumplan de manera efectiva. Por eso, el derecho a la tutela judicial efectiva, además de imponer obligaciones a los jueces, se dirige también al legislador, pues a éste le corresponde establecer los mecanismos legales para que los fallos sean cumplidos.
En este marco conceptual de derechos humanos, el Pleno del Primer Circuito determinó que, en realidad, el procedimiento de queja no es un recurso judicial efectivo para la ejecución de una sentencia del TFJA y por eso resolvió que la interposición de ese procedimiento de queja es optativa para el particular.
El Pleno del Primer Circuito determinó que el procedimiento de queja no es un recurso judicial efectivo para la ejecución de una sentencia del TFJA y por eso resolvió que la interposición de ese procedimiento de queja es optativa para el particular.
Jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación
La sesión en la que se discutió el proyecto de resolución a la contradicción de tesis 17/2019 resulta interesante por el debate que tuvo lugar entre los magistrados. Incluso algunos de éstos señalaron que inicialmente pensaban votar a favor del proyecto que establecía la obligatoriedad del procedimiento de queja, pero con motivo del debate cambiaron su postura.
La resolución que dio origen a la jurisprudencia en comento refiere que una lectura inicial del artículo que regula el procedimiento de queja podría llevar a la “falsa idea” de que el TFJA tiene un procedimiento eficaz para hacer cumplir sus sentencias. Sin embargo, reconoce que en realidad no existe un verdadero mecanismo coercitivo para la ejecución de las sentencias del TFJA. La resolución reconoce que el juicio contencioso administrativo federal se encuentra “severamente afectado en su eficacia” y califica el incumplimiento de las sentencias del TFJA como “sistemático”. Atribuye este problema a que las autoridades saben que no existen verdaderas formas coercitivas para hacer cumplir un fallo del TFJA.
Este reconocimiento de la realidad nacional es el punto fundamental para entender la posición establecida en la jurisprudencia. La mayoría del Pleno del Primer Circuito reconoció que los gobernados se enfrentan a una justicia federal “duplicada”: primero se acude a un tribunal federal para lograr el reconocimiento de un derecho subjetivo y después se tiene que acudir a un juez federal para el efectivo cumplimiento de la sentencia. Esto implica una revictimización del actor, pues primero fue afectado por un acto administrativo ilegal y posteriormente es víctima de la ilegal contumacia de la autoridad para acatar una sentencia firme.
Implicaciones de la decisión
La resolución del Pleno del Primer Circuito determinó que no es obligatorio para el actor que obtuvo el reconocimiento de un derecho en una sentencia dictada por el TFJA acudir a la queja. Más bien, se trata de un procedimiento optativo antes de acudir al amparo.
Sin el ánimo de ahondar en las particularidades del procedimiento de ejecución en el amparo baste señalar que la Ley de Amparo establece que las sentencias firmes (“ejecutorias”) dictadas en los juicios de amparo deben ser puntualmente cumplidas. Para ello, la ley dispone de un procedimiento específico de ejecución en el que, en caso de incumplimiento de la autoridad responsable, se puede determinar la separación del cargo de ésta y su consignación por la probable comisión de un delito.
En la práctica se observa que en buena parte de los casos el procedimiento de ejecución de las ejecutorias de amparo es eficaz para que las autoridades cumplan con lo ordenado por los juzgadores federales, incluso con independencia de la vía penal. La posible comisión de un delito no necesariamente constituye un medio eficaz para reforzar el cumplimiento de la sentencia, pues no tiene como finalidad el cumplimiento de la sentencia y, además, el funcionario contumaz goza de la presunción de inocencia a su favor, por lo que se trata de un nuevo procedimiento sujeto a la complejidad propia del derecho procesal penal.
El TFJA, ¿tribunal de plena jurisdicción?
La mayor efectividad de las ejecutorias de amparo, frente a la casi nula efectividad de las sentencias del TFJA, ha trascendido ahora en el establecimiento, a través de la jurisprudencia, del carácter optativo del procedimiento de queja en la Ciudad de México.
Esta jurisprudencia constituye un reconocimiento de que el TFJA aún no es un tribunal de plena jurisdicción. La plena jurisdicción de un tribunal implica que éste pueda decidir efectivamente una controversia y que cuente con las herramientas para hacer cumplir su decisión.
El desarrollo histórico del TFJA demuestra que paulatinamente el legislador lo ha dotado de herramientas que le permiten una limitada actuación en caso de incumplimiento de sus sentencias. Sin embargo, mientras que el TFJA no posea herramientas eficaces para hacer cumplir sus determinaciones, no será auténticamente un tribunal de plena jurisdicción.
La jurisprudencia del Pleno del Primer Circuito, sin hacer una declaración expresa al respecto, parte del reconocimiento de la escasa efectividad del procedimiento de queja, lo que se traduce en que aún no se ha logrado que el TFJA se constituya en un tribunal de plena jurisdicción, como lo exige el artículo 17 constitucional. La decisión del Pleno del Primer Circuito tiene como mérito el hecho de haber partido de la realidad en el foro, y no en meros dogmas jurídicos.
El Estado mexicano tiene la obligación de garantizar a los gobernados el acceso a un recurso judicial efectivo para la determinación de su situación jurídica. Ante la falta de acción por parte del legislador en esta materia, el Poder Judicial de la Federación ha tomado una decisión que permitirá a los contribuyentes, al menos en la Ciudad de México, obviar un trámite para obtener lo que el TFJA haya decidido que, en justicia, les corresponde.
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- Juan Carlos Benalcázar Guerrón, “La ejecución de la sentencia en el proceso contencioso-administrativo”, en Justicia contenciosa administrativa. Congreso Internacional, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2016, p. 474.[↩]
- Véase Jorge Vargas Morgado, “La garantía del interés fiscal”, en Jorge Fernández Ruiz y Filiberto Otero Salas (coords.), Justicia contenciosa administrativa. Congreso Internacional, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2016, pp. 387-399.[↩]
