Una nueva época para el Poder Judicial de la Federación

El 7 de junio pasado se publicaron en el Diario Oficial de la Federación la Ley Orgánica y la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación. A decir del autor, se trata de los dos productos legislativos más relevantes emitidos como consecuencia del decreto de reforma del 11 de marzo, por lo que su difusión y su análisis tienen la mayor relevancia para todos los interesados en los temas jurídicos de México.

En el Diario Oficial de la Federación del 11 de marzo de 2021 se publicó un importante decreto de reforma constitucional, referido fundamentalmente a las competencias y la estructura del Poder Judicial de la Federación (PJF). Dicho decreto tuvo su origen en un documento preparado en la presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dado a conocer en febrero de 2020 en diversas reuniones públicas de trabajo entre el PJF, el Poder Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión. A ese documento se le llamó “Proyecto de reformas con y para el Poder Judicial de la Federación” y busca poner de manifiesto que se trataba de un texto que surgía desde el interior y no de un intento de poner en riesgo la independencia judicial.

Como producto de esa reforma constitucional fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 7 de junio de 2021 dos leyes completamente nuevas: la Ley Orgánica del PJF y la Ley de Carrera Judicial del PJF.

La reforma constitucional del 11 de marzo aborda aspectos organizativos y sustantivos en relación con el ámbito de competencias del PJF. Los fines generales de la reforma fueron citados en la exposición de motivos del documento que desde la Suprema Corte se hizo llegar a los demás poderes:

1. Consolidación de una verdadera carrera judicial para todas las categorías, a las cuales se podrá acceder mediante concurso de oposición.

2. Limitación a la discrecionalidad de los nombramientos de jueces y magistrados.

3. Establecimiento de políticas que guíen las determinaciones del Consejo de la Judicatura Federal (CJF) en materia de adscripciones, readscripciones, reincorporaciones y ratificación de juzgadores.

4. Reforzamiento de las capacidades institucionales para combatir la corrupción y el nepotismo.

5. Impulso a la capacitación y a la profesionalización del personal que trabaja en el PJF, incluyendo, desde luego, a los defensores públicos federales.

6. Fortalecimiento de la Defensoría Pública Federal, dotándola de rango y reconocimiento constitucional.

7. Apuntalamiento del papel de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como tribunal constitucional.

8. Modificación del sistema de tesis de jurisprudencia para avanzar hacia un sistema de precedentes, tal como lo siguen muchos tribunales constitucionales del mundo e incluso la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La reforma constitucional: aspectos organizativos

Respecto de los temas de su estructura, cabe destacar el cambio que el decreto lleva a cabo para efecto de crear los nuevos tribunales colegiados de apelación que sustituirán a los anteriores tribunales unitarios de circuito. Los nuevos órganos van a estar integrados por tres magistrados en vez de uno. En la exposición de motivos se señala que con dicho cambio “se pretende fortalecer el debate y el proceso deliberativo, lo cual se traducirá en resoluciones de calidad en beneficio de la adecuada administración de justicia […] Al ser tres juzgadores quienes resuelvan y existiendo la posibilidad del diferendo, se otorga mayor certeza en la voluntad del órgano” (véanse los artículos 25 y 35 de la nueva Ley Orgánica del PJF).

También vale la pena resaltar la transición de los tribunales plenos de circuito, que por virtud de la reforma que estamos comentando pasan a ser tribunales plenos regionales. Puesto que su tarea es la unificación de criterios jurisprudenciales (véase el artículo 42 de la nueva Ley Orgánica del PJF), estimamos que el cambio es positivo, ya que el efecto de esa tarea podrá tener un alcance territorial mayor, sin estar limitado a la geografía de un circuito judicial. Los plenos de circuito, reconoce la exposición de motivos, “han tenido poca funcionalidad”. Lo cierto es que subsisten las contradicciones de criterios jurisprudenciales, sin que los mecanismos disponibles tengan la agilidad necesaria para ir solventándolos. Se trata de un tema en el que se requiere un esfuerzo mayúsculo, a efecto de dotar a la jurisprudencia de la mayor certeza posible.

Siguiendo con las novedades institucionales, hay que celebrar el reconocimiento constitucional en el artículo 100 de la Carta Magna de la Escuela Federal de Formación Judicial. Se trata, de acuerdo con el texto de la reforma constitucional, de un órgano auxiliar del CJF, a cuyo cargo estarán las tareas de implementación de los procesos de formación, capacitación y actualización del personal del PJF. También tendrá a su cargo la muy delicada tarea de organización de los concursos de oposición que servirán como base para el acceso y el ascenso en la carrera judicial.

Se trata de una modificación positiva no porque una institución académica como es la Escuela Judicial deba tener rango constitucional, sino porque su incorporación al artículo 100 de nuestra Carta Magna envía un mensaje alentador sobre la importancia de la preparación académica cuando se quiere desempeñar un cargo jurisdiccional. También debemos entender que hay otro mensaje en esta parte de la reforma: si queremos profesionalizar la carrera judicial y dejar los factores de padrinazgo en su integración hay que contar con la instancia académica indispensable para la preparación y el desarrollo intelectual de los integrantes del PJF.

Ojalá se pueda configurar a la Escuela Judicial como un organismo académico de alcance nacional, quizá por medio de la firma de convenios institucionales con los poderes judiciales de las entidades federativas, con el objeto de que también quienes aspiran a formar o ya forman parte de dichos poderes reciban una preparación parecida a la que tendrán los miembros del PJF (véase al respecto lo señalado en el artículo 52, fracción XIII, de la Ley de Carrera Judicial del PJF). Aunque la formación de un juzgador federal difiere de la de un juzgador del fuero común, puesto que ambos tienen diferentes ámbitos competenciales, lo cierto es que hay muchas materias en las que podrían tomar cursos de manera compartida (temas como argumentación jurídica, razonamiento probatorio, derechos humanos, etcétera). Sería una buena manera como el PJF podría abonar al mejoramiento en la formación de la carrera judicial a nivel local, que es muy necesario.

En el mismo artículo 100 constitucional, el decreto publicado el 11 de marzo hace referencia a la Defensoría Pública Federal como órgano especializado del CJF. La capacitación de los defensores públicos federales correrá a cargo de la Escuela Federal de Formación Judicial y existirán concursos de oposición como la base para conformar un servicio civil de carrera (véanse los artículos 52, fracciones IV y V, y 60 de la Ley de Carrera Judicial del PJF, así como el artículo 36 bis de la Ley Federal de Defensoría Pública).

Estimo que la incorporación de la Defensoría en el artículo 100 constitucional también es una aportación positiva de la reforma que estamos comentando. No sólo porque la defensa pública es indispensable para hacer realidad el debido proceso (destacada, aunque no únicamente, en materia penal), sino porque nos deja en claro la gran relevancia de la tarea que tiene a su cargo la Defensoría y la necesidad de que dicha importancia sea correspondida a través de un profesional y muy bien formado servicio de carrera.

En México los litigios de interés público se han promovido casi siempre desde las organizaciones de la sociedad civil, pero su alcance no ha sido el que el país necesita. La escasez presupuestal y las limitaciones de todo tipo de recursos hacen que el trabajo realizado desde la sociedad civil (que en algunos casos podemos calificar como heroico) no haya tenido el impacto que sería deseable. Hace falta más, mucho más. Ojalá la Defensoría pudiera dedicar una parte de sus recursos humanos a la indagatoria y a la promoción de juicios, por ejemplo, en materia de medio ambiente, contra los monopolios, en defensa de los consumidores, a favor de la calidad educativa, en relación con el combate a la corrupción, etcétera.

Es obvio que se trata de un cambio de modelo, ya que, en rigor, muchas de esas tareas no incumben a una “defensoría”, pero me parece que las instituciones no pueden cerrar los ojos antes las necesidades y las oportunidades que existen en el país. México requiere mucho más litigio de interés público. Se trata de sumar y no de restar. La defensoría podría convertirse en un “brazo jurídico” de defensa del orden constitucional de la mayor relevancia. Ojalá se aproveche esta reforma que estamos comentando para lograrlo.

La reforma constitucional: aspectos sustantivos

Las anteriores son algunas de las más destacadas modificaciones en relación con la integración orgánica del PJF, pero la reforma del 11 de marzo también hace referencia a algunos temas de carácter más sustantivo; por ejemplo, la creación de la figura del “precedente judicial vinculante”, la derogación del recurso de reclamación en contra del auto de inadmisión del amparo directo en revisión, la ampliación de la legitimación activa para promover controversias constitucionales, etcétera. Quizá valga la pena hacer algún breve apunte sobre cada uno de estos temas.

Del conjunto de cambios que trae consigo la reforma del 11 de marzo de 2021 creo que el que tendrá un impacto más “global” o “estructural” en el conjunto de la cultura jurídica nacional será la introducción del párrafo undécimo en el artículo 94 constitucional, para efecto de establecer la figura del precedente judicial vinculante, mandato que es desarrollado por los artículos 222 y 223 de la Ley de Amparo. Dicho aspecto de la reforma es altamente positivo, aunque tal vez se quedó corto, como más adelante lo voy a explicar.

El sistema de precedentes judiciales vinculantes es muy conocido en el derecho comparado. Se trata de un rasgo omnipresente en los sistemas jurídicos del common law, pero que cada vez se expande más en los sistemas jurídicos de la tradición romano-germánica.¹

La idea genérica del precedente judicial es que la correcta impartición de justicia requiere la estabilidad de los criterios de sus operadores jurídicos, de modo que los casos que guarden ciertas semejanzas (o que sean “análogos”) a otros que ya se han decidido anteriormente deberían ser resueltos de la misma forma, a menos que existan muy buenos argumentos para no observar el criterio que se ha fijado con antelación.

Obviamente, las anteriores afirmaciones necesitarían de muchos matices y de explicaciones puntuales, pero la idea general sobre el precedente es esa: ante situaciones de facto parecidas debe prevalecer la misma razón jurídica. Promover la aplicación de criterios obligatorios que permitan dotar de ciertos rasgos de homogeneidad a las tareas judiciales es importante para prevenir una imagen caótica o incluso contradictoria de la jurisdicción. En este sentido, es evidente que el precedente judicial es de gran ayuda para guiar el proceso de toma de decisiones que deben hacer los jueces.

La existencia de un sistema de precedentes judiciales vinculantes ofrece varias ventajas adicionales.² Por ejemplo, permite aprovechar las grandes lecciones que nos ofrece el trabajo de los jueces que han resuelto con anterioridad casos parecidos a aquellos que se vuelven a plantear ante los tribunales. Esto significa que hay un enriquecimiento generacional en la tarea de impartir justicia, mediante el cual los jueces del presente aprovechan la sabiduría de quienes los han antecedido en el ejercicio del cargo.

El precedente judicial vinculante además permite fortalecer la imparcialidad judicial, ya que el razonamiento contenido en una sentencia puede descansar no necesariamente en el carácter de las partes litigantes o en la capacidad de influencia de sus abogados, sino en un criterio fijado hace tiempo, a partir del cual el juez puede orientar su decisión. De esa manera, las partes en el proceso pueden despejar cualquier duda que tengan sobre la actuación imparcial del juez, puesto que su criterio jurídico fue determinado por un caso anterior y no de manera exclusiva por lo actuado en el caso concreto.

En términos generales, el precedente judicial vinculante también sirve para mejorar la eficiencia del sistema judicial en su conjunto, porque pone sobre aviso a los jueces, pero también a los abogados, sobre los criterios hermenéuticos existentes, de modo que todos puedan saber a qué atenerse. Sobre esa base, los operadores jurídicos saben que tienen que ajustar su argumentación jurídica para dialogar con el precedente vinculante, ya sea que lo utilicen para apoyar su dicho o que intenten descalificarlo, por ejemplo, argumentando que no es aplicable al nuevo caso por haber surgido en la resolución de una materia distinta a la que se le quiere aplicar o en virtud de circunstancias de fondo que hacen diferentes los casos anteriores ya resueltos (de los que emana el precedente vinculante) y el nuevo que está pendiente de resolución.

La existencia de un sistema de precedentes que permita en parte abandonar el sistema tan peculiar y doméstico de las “tesis jurisprudenciales” (o tesis aisladas) va también a generar una poderosa llamada de atención hacia el razonamiento fáctico. Esto se debe a que en la actualidad el sistema de tesis impide conocer los datos fácticos relevantes en el caso concreto del que surge el criterio jurisprudencial (véanse sin embargo los elementos que aporta el nuevo contenido del artículo 218 de la Ley de Amparo). Las tesis están redactadas de manera que conservan un alto grado de generalidad y abstracción. En cambio, en la conformación del precedente vinculante no puede uno desatender el contexto de hecho a partir del cual se genera. Obviamente, lo anterior no deriva de que el contexto fáctico de los casos anteriores sea determinante para resolver un caso nuevo (cada caso tiene sus propias especificidades fácticas), sino de permitir una mejor comprensión del contexto en el que el precedente surge, cosa que las tesis no comunican de manera completa.

Con todo, el establecimiento de un sistema de precedentes va a requerir una gran transformación de la cultura jurídica mexicana e incluso de la enseñanza del derecho. Respecto de la cultura jurídica mexicana, se va a necesitar que desde la práctica los profesionales del derecho sumen ahora al indispensable estudio de las tesis jurisprudenciales el análisis y la comprensión de los precedentes judiciales. Lo segundo será, con toda seguridad, mucho más complejo que lo primero y además va a requerir una inversión de tiempo considerablemente mayor.

Respecto de la enseñanza del derecho, ahora tendremos que sumar igualmente el precedente judicial vinculante al elenco de las fuentes del derecho en las materias generales de la licenciatura en derecho, pero además tendremos que identificar y exponer en clase los precedentes que existan para cada materia de las que se incluyan en los respectivos planes de estudio. Eso va a requerir ajustes a libros utilizados en la docencia jurídica e incluso en la forma en que se imparten las clases. Va a ser importante la confección de una serie de leading cases que puedan formar parte de los materiales de estudio que se sugieren a los alumnos, para efecto de que puedan identificar, estudiar y comprender los principales precedentes judiciales vinculantes que existen en las distintas ramas del ordenamiento jurídico mexicano. Es probable que deban prepararse libros siguiendo el modelo de las obras de cases and materials que son tan utilizadas en las escuelas de derecho de los países anglosajones.

Ahora bien, en el tema que estamos analizando me parece que la reforma del 11 de marzo se quedó corta en dos aspectos. La figura del precedente judicial se acota al ejercicio de competencias de la Suprema Corte, dejando de lado la tarea de crear jurisprudencia que seguirán ejerciendo como hasta ahora los tribunales colegiados de circuito y los recién creados tribunales plenos regionales. Lo ideal hubiera sido extender la figura del precedente judicial hasta estos otros órganos, para que se permitiera un cambio más completo de modelo.

Por otro lado, en el artículo 94 constitucional se señala que los precedentes judiciales, para que puedan resultar vinculantes en la resolución de casos futuros, deben haber sido aprobados por el voto de ocho de los 11 integrantes del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o bien por cuatro de los cinco integrantes de las salas de la propia Corte. Me parece que no existe un criterio de racionalidad que explique la exigencia de estas mayorías calificadas y la reforma más bien debería haberse orientado hacia un sistema de mayorías simples. Estamos en un momento de la historia en que ya se tienen que dejar atrás las dudas o los temores sobre un ejercicio agresivo o invasivo de la función judicial.

Desde luego que sigue siendo necesario que la magistratura constitucional se ejerza con un cierto sentido de self-restraint y que se reconozcan espacios de deferencia legislativa (e incluso administrativa, siempre que no se ponga en riesgo la aplicación del principio de legalidad por parte de los órganos administrativos),³ pero de ahí a tomar precauciones como esas mayorías calificadas para evitar posibles “excesos” respecto del ejercicio de la función judicial, me parece del todo exagerado. Si tenemos una Suprema Corte, lo que hay que procurar no es atarle las manos, sino, por el contrario, pedirle que ejerza con plenitud sus facultades, puesto que no podemos olvidar las grandes esperanzas que el modelo del Estado constitucional de derecho deposita en sus jueces⁴ (por eso es que algún autor los ha llamado, con mucha finura literaria, “los guardianes de las promesas”).⁵

Recordemos que, como regla general, para que se pueda plantear un amparo directo que es materia de conocimiento de un Tribunal Colegiado de Circuito ya fueron agotadas dos instancias previas, ya sea que hayan estado bajo la competencia de tribunales del fuero común o que hayan sido conocidas por el PJF a través de los procedimientos ordinarios federales en los que ejerce su competencia. Frente a lo que se haya resuelto en esos juicios originarios se presenta un juicio de amparo como mecanismo de defensa constitucional, ya sea respecto de la posible violación de derechos humanos o, en términos generales (a través de la invocación de los artículos 14 y 16 constitucionales), para hacer valer el principio de legalidad que también rige para todos los jueces del país. Pues bien, el recurso de revisión en contra de lo que resuelve el tribunal colegiado en el juicio de amparo directo (también llamado “amparo uniinstancial”) es algo extraordinario y excepcional. Si se considera que dicho recurso no cuenta con los méritos suficientes para ser conocido por la SCJN, ahí debería quedar el asunto. Sin embargo, el desechamiento del recurso, antes de la reforma, todavía se podía combatir a través de una reclamación. Esa posibilidad es la que elimina la nueva disposición contenida en la fracción IX del artículo 107 de la Constitución (véase además lo señalado por la fracción XIII del artículo 10 de la nueva LOPJF).

Habrá quien considere que ya no contar con la reclamación supone un retroceso, pero creo que se debe entender como una medida que corresponde al modelo de tribunal constitucional que ha ido caracterizando a la SCJN en las últimas décadas (quizá desde las reformas de 1987). Ese modelo requiere disminuir la abrumadora cantidad de asuntos que resuelve año con año la Suprema Corte y dejar que su agenda se configure sobre las bases del ejercicio de facultades amplias de atracción de asuntos (una especie de certiorari), en lo que sea lo interesante, novedoso o profundo de un asunto lo que determine si llega o no a la Suprema Corte.

De esta manera nos estaremos acercando al modelo estadounidense de Suprema Corte, mientras no exista en México una duplicidad de jurisdicciones de última instancia, como la hay, por ejemplo, en España, donde tienen un tribunal constitucional y un tribunal supremo, el primero, encargado de asuntos de estricta constitucionalidad, y el segundo, con competencias para resolver recursos de casación (es decir, legalidad de última instancia).

Una tercera cuestión de fondo que plantea la reforma constitucional del 11 de marzo es la ampliación de los sujetos que cuentan con legitimación activa para entablar controversias constitucionales ante la Suprema Corte.⁶ Se añade mediante la reforma a los órganos constitucionales autonómos de las entidades federativas. Con ese cambio se amplía de forma importante el ámbito de tutela de las controversias, ya que prácticamente no se deja fuera ningún órgano público del Estado mexicano.

Los órganos constitucionales autónomos han ido adquiriendo una creciente relevancia en el ordenamiento jurídico mexicano, desde que fueron creados los primeros, en el arranque de la década de 1990. El número de órganos constitucionales autónomos ha ido creciendo en la Constitución federal y en alguna medida se han replicado a nivel de las entidades federativas. El modelo del Estado mexicano contemporáneo ya no puede pensarse sin este tipo de órganos, cuya relevancia práctica es enorme en muchas materias.

Hay una multiplicidad de aspectos en torno al alcance competencial de los órganos autónomos que han llegado a conocimiento de la jurisdicción federal. Dos sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de enorme interés al respecto son las que resuelven la controversia constitucional 117/2014 y la del amparo en revisión 1100/2015. En ambas sentencias se analizan los ámbitos competenciales de órganos autónomos y su relación con los poderes tradicionales (específicamente con el Poder Legislativo). A partir de las consideraciones contenidas en dichos pronunciamientos se vislumbra la configuración de lo que se ha llamado “el Estado regulador”, que impone una cierta comprensión, desde luego muy novedosa, sobre la división de poderes y acerca del control judicial sobre los órganos técnicos, especializados en cierta materia, en una aproximación de la SCJN que recuerda, en alguna medida, las aportaciones del caso Chevron vs. Natural Resources Defense Council resuelto en 1984 por la Suprema Corte de Estados Unidos.

Colofón

Con la expedición de las leyes que desarrollan la reforma constitucional del 11 de marzo de 2021 tienen lugar aportaciones de gran relevancia para el sistema jurídico mexicano. La reforma en su conjunto debe ser entendida en un contexto más amplio en el que, junto con los temas novedosos, debe considerar un periplo histórico cuya comprensión es indispensable para entender cómo es que hemos logrado llegar hasta la “reforma judicial” que estamos comentando.⁷

En efecto, a lo largo del siglo XX se fue configurando un conjunto de reformas orientadas al fortalecimiento del PJF.⁸ Quizá la más importante de los tiempos recientes fue la publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994, mediante la que fue reconfigurada la integración de la SCJN, se creó el CJF, se modificó el régimen jurídico de las controversias constitucionales y fueron creadas las acciones de inconstitucionalidad, etcétera.

Posteriormente, tuvieron (y siguen teniendo) un gran impacto las reformas publicadas el 6 y el 10 de junio de 2011 en materia de juicio de amparo y derechos humanos, respectivamente, cuya relevancia permitió afirmar que configuraban incluso un “nuevo paradigma” en el sistema jurídico mexicano.⁹

De las reformas de 1994-1995 y 2011 han pasado ya muchos años. Era necesario retomar la senda reformista que ha dado buenos resultados y de esa manera aproximarnos al modelo de Poder Judicial de la Federación que México requiere en el siglo XXI. No se trata de un camino que haya llegado a su final. Por el contrario, la reforma constitucional y la expedición de las leyes secundarias que la desarrollan suponen sólo un primer paso, ciertamente esencial, pero que deberá ser continuado a través de grandes esfuerzos de implementación en los ámbitos competenciales de los distintos órganos del PJF. No será una tarea fácil, pero sin duda alguna valdrá la pena si de esta manera logramos tener una mejor justicia federal, que preste un servicio público a la altura de las expectativas de todas las personas que habitan en México. Ojalá así sea.

1. Un excelente análisis de la figura del precedente judicial vinculante puede verse en Bryan Garner, et al., The Law of Judicial Precedent, St. Paul, Thompson Reuters, 2016.[↩]
2. Ibid., pp. 9 y ss.[↩]
3. Véase al respecto la excelente obra de Pedro da Silva Moreira, Deferencia al legislador: la vinculación del juez a la ley en el Estado constitucional, prólogo de Juan Carlos Bayón, Madrid, CEPC, 2019.[↩]
4. Lo cual no debe ser un obstáculo para discutir sobre el “modelo” de control de constitucionalidad que debe existir en México y sobre los grados de intensidad con los que se ejerce dicho control. Al respecto, hay una abundante literatura. Sugiero, a manera de introducción en el tema, el gran libro de Víctor Ferreres Comella, Justicia constitucional y democracia, 3ª ed., Madrid, CEPC, 2021, y la obra colectiva La justicia constitucional en tiempos de cambio, México, SCJN, 2019.[↩]
5. Antonie Garapon, Juez y democracia. Una reflexión muy actual, Madrid, Flor del Viento, 1998.[↩]
6. Un análisis muy completo sobre la figura de las controversias constitucionales puede verse en José Ramón Cossío, La controversia constitucional, México, Porrúa, 2004.[↩]
7. Una parte de esa historia puede encontrarse en José Ramón Cossío, El sistema de justicia. Trayectorias y descolocaciones, México, FCE, 2018.[↩]
8. Véase el detenido análisis que se encuentra en varios de los ensayos de Héctor Fix Fierro en su libro El poder del Poder Judicial y la modernización jurídica en el México contemporáneo, México, IIJ-UNAM, 2020 (especialmente pp. 233 y ss.).[↩]
9. Miguel Carbonell y Pedro Salazar Ugarte (coords.), La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, México, Porrúa, 2011.[↩]