La suspensión con efectos generales

Para la salvaguarda de los valores constitucionales, ¿puede la suspensión, como medida cautelar en el juicio de amparo, en determinados casos, tener efectos generales? A través de los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre el principio de relatividad Juan Pablo Gómez Fierro responde a esta cuestión.

La suspensión es una medida cautelar que tiene como principal objeto paralizar los efectos de los actos reclamados o reestablecer provisionalmente los derechos afectados mientras se decide el juicio de amparo. Esta finalidad obedece a la necesidad de asegurar la eficacia de la sentencia que se dicte.

La relación que guardan los efectos de la suspensión con los de las sentencias es indisoluble, porque en aquellos casos en que la medida cautelar no logra anticipar los posibles alcances de una sentencia, no consigue su principal objetivo: restituir al quejoso en el goce del derecho vulnerado.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha modulado el principio de relatividad. Esta modulación ha permitido tutelar derechos de naturaleza colectiva o difusa, de manera que la concesión del amparo pueda beneficiar a personas que no hubieran sido parte en la controversia.

Hasta hace unos años, la interpretación del principio de relatividad era muy estricta, al grado de considerar que el juicio de amparo era improcedente en todos los casos en que el juzgador advirtiera que los efectos de una eventual concesión de amparo podían quebrantar ese principio.¹

En la décima época, la SCJN reconoció que el juicio de amparo es un medio de control constitucional con efectos únicamente para el caso concreto; sin embargo, sostuvo que eso no implicaba que en algunos casos se pudieran adoptar medidas que tuvieran efectos para más personas que las que actuaron como partes en el juicio.²

Los primeros precedentes sobre la modulación al principio de relatividad derivaron de juicios de amparo en los que se acudió con un interés legítimo en defensa de un derecho de naturaleza colectiva o difusa. La Primera Sala estableció que no es posible alegar violación al principio de relatividad cuando se actualiza la existencia de un interés legítimo en defensa de un derecho colectivo (derecho a la educación), argumentando que dicho interés obliga al juzgador a buscar los mecanismos adecuados para remediar los vicios de inconstitucionalidad, aun cuando salgan de la esfera individual del quejoso.³

Posteriormente, determinó que el juicio de amparo es procedente en contra de omisiones legislativas absolutas de ejercicio obligatorio. Consideró que sus efectos pueden llegar a beneficiar a terceros ajenos a la controversia, ya que mantener una interpretación tradicional del principio de relatividad, atentaba en contra de la finalidad sustantiva del juicio de amparo, esto es, la protección de todos los derechos fundamentales.⁴

Por su parte, la Segunda Sala estableció que el principio de relatividad admite modulaciones cuando se acude al juicio con un interés legítimo de naturaleza colectiva. En este asunto analizó un tema relacionado con los derechos de las personas con discapacidad.⁵

Más adelante, la Primera Sala determinó que, tratándose de la materia ambiental, era necesario reinterpretar el principio de relatividad con el objetivo de dotarlo de un contenido que permitiera la tutela efectiva del derecho a un medio ambiente sano, a partir del reconocimiento de su naturaleza colectiva y difusa.⁶

En esa misma línea, la Segunda Sala estableció que si el quejoso acudió al amparo en defensa de un interés legítimo, el principio de relatividad debe apreciarse conforme a la interpretación más favorable, el derecho de acceso a la justicia y el principio de supremacía constitucional, por lo que los efectos de la ejecutoria deben concretarse más allá de la esfera jurídica del promovente. En este caso se analizó lo relativo a porcentaje máximo de etanol en las gasolinas.⁷

En todos estos casos, la Suprema Corte consideró necesario modular el principio de relatividad de las sentencias para hacer prevalecer el contenido de los derechos humanos reconocidos en la Constitución.

La importancia de reinterpretar el principio de relatividad se justifica en la medida en que sería casi imposible tutelar a través del juicio de amparo los derechos de naturaleza colectiva y difusa, debido a las restricciones que impondría una interpretación tan restringida de ese principio.

En materia de competencia económica, el artículo 28 constitucional prohíbe las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos. Al interpretar dicho precepto, la Segunda Sala sostuvo que entre los bienes jurídicos tutelados por el artículo en cuestión se encuentran los derechos del consumidor y de la sociedad.

Esa sala también ha sostenido que el citado precepto constitucional es claro al establecer la responsabilidad en relación con todas las autoridades —particularmente las legislativas— de evitar la prohibición de los monopolios y toda práctica que inhiba el proceso de competencia y la libre concurrencia.⁸ De esta manera, independientemente de la calidad de los agentes económicos, se busca que la población tenga acceso a bienes y servicios de calidad a precios razonables.

Con base en estas premisas podemos concluir que los derechos a la competencia y a la libre concurrencia tienen una doble dimensión: individual, por cuanto protegen a los participantes de los mercados, y colectiva o difusa, por lo que se refiere a los consumidores.

El reconocimiento de esta doble dimensión tiene una especial repercusión en la necesidad de modular el principio de relatividad y de los efectos de la medida cautelar que le precede. En algunos casos, la decisión de conceder la suspensión en el juicio de amparo en contra de ciertos actos —particularmente legislativos— puede otorgar una ventaja competitiva a un participante sobre los demás, lo que repercutiría no sólo en la esfera individual de éstos sino, de manera relevante, en los consumidores, produciendo así el mismo efecto adverso que el juicio de amparo busca contrarrestar.

La Segunda Sala ya ha advertido los posibles efectos adversos que una medida cautelar puede producir a los derechos a la competencia y a la libre concurrencia. Al respecto consideró que otorgar la suspensión respecto de las resoluciones de la Comisión Reguladora de Energía que fijan los precios y las tarifas en el mercado de hidrocarburos permitiría que algunos participantes operaran en condiciones desventajosas, lo que generaría distorsiones en el mercado y redundaría en perjuicio de los consumidores.⁹

Por esta razón, se considera que en aquellos casos en que una norma general otorga ventajas a uno o más competidores en aparente oposición a lo que establece el artículo 28 constitucional, debería modularse el principio de relatividad y, consecuentemente, los efectos de una medida cautelar. Lo anterior, con la finalidad de que se pueda tutelar el derecho individual de los agentes económicos y, fundamentalmente, de los consumidores.

Si se toma en cuenta que tanto los derechos a la libre concurrencia y competencia, como el principio de relatividad de las sentencias, están expresamente reconocidos en la Constitución, su interacción debe ser armónica, por lo que el referido principio no puede constituir un obstáculo para la salvaguarda efectiva de aquellos derechos, en ninguna de sus dimensiones, pero principalmente en lo que se refiere a la colectiva.

No se trata de una cuestión vinculada al derecho a la igualdad y no discriminación de los agentes económicos, sino de los efectos adversos que esa desigualdad produce en los consumidores, quienes resentirán los desequilibrios de la norma reclamada y de una medida cautelar que la suspenda sólo para algunos participantes, con la consecuente alza de precios y la disminución en la calidad de los productos y servicios que se ofrecen.

Desde luego que este tipo de medidas deben ser excepcionales, ya que —en principio— no debería existir un acto o una norma que vulnere los derechos de competencia y libre concurrencia. No obstante, frente a un acto o norma que pudiera vulnerar tales prerrogativas, la medida cautelar debe ser proporcional a efecto de salvaguardar los valores constitucionales mencionados.

Resulta muy complejo fijar reglas específicas para el otorgamiento de una medida cautelar con efectos generales. En los juicios de amparo —vinculados con el sector energético—– en que así se decretaron, concurrían los siguientes supuestos: I) el acto reclamado era una norma general en sentido material, en algunos casos emitida por una autoridad administrativa y en otras por el órgano legislativo, y II) esa norma generaba una ventaja a un participante (gubernamental) de una industria o sector, en relación con sus otros competidores (sector privado)

En esas hipótesis, de concederse la suspensión únicamente al quejoso, respecto de las nuevas reglas que benefician a un participante gubernamental, se le concedería una ventaja con el otorgamiento de la medida cautelar, al encontrarse en un régimen paralelo al de los otros competidores, lo que provocaría distorsiones palpables que afectarían a los consumidores. Esto al mismo tiempo que subsistiría la ventaja que otorgaba la normatividad cuestionada al agente económico gubernamental.

Una razón adicional que justifica la necesidad de adoptar una medida cautelar con estas características es que el juicio de amparo es la única vía para obtener la suspensión de leyes que afecten la competencia y la libre concurrencia en los mercados y proteger los derechos de los consumidores.

Recordemos que la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II el artículo 105 constitucional proscribe el otorgamiento de la suspensión contra leyes. Y si bien existen algunos precedentes en los que se ha estimado procedente su otorgamiento, no hay un criterio uniforme que permita suspenderlas, ni tampoco normas que regulen su procedencia, como sí existen para el juicio de amparo.

Efectivamente, el juicio de amparo no está diseñado para que sus resoluciones tengan efectos generales. Sin embargo, se considera que esta regla general debe admitir excepciones para salvaguardar el ejercicio de otros valores constitucionales, como lo ha sostenido la Suprema Corte tratándose de derechos que tienen una dimensión colectiva o difusa.

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1. Así quedó plasmado en la jurisprudencia 2a./J. 36/2012 (10a.), de la Segunda Sala, de rubro: “improcedencia. se actualiza en el juicio de amparo si el juzgador advierte que los efectos de una eventual sentencia protectora provocarían transgresión al principio de relatividad”.[↩]
2. Amparo en revisión 315/2010, del que derivó la tesis P. XVIII/2011, de rubro: “derecho a la salud. su tutela a través del juicio de amparo”.[↩]
3. Amparo en revisión 323/2014. De esta sentencia derivó la tesis aislada 1a. CLXXIV/2015 (10a.) de rubro: “improcedencia del juicio de amparo. no puede alegarse violación al principio de relatividad de las sentencias y, por ello, sobreseer en el juicio, cuando se actualiza la existencia de un interés legítimo en defensa de un derecho colectivo”.[↩]
4. Amparo en revisión 1359/2015. De dicha ejecutoria derivó la tesis aislada 1a. XXI/2018 (10a.), de rubro: “principio de relatividad. su reinterpretación a partir de la reforma constitucional de 10 de junio de 2011”.[↩]
5. Amparo en revisión 241/2018. De esta sentencia derivó la tesis aislada 2a. LXXXIV/2018 (10a.), de rubro: “sentencias de amparo. el principio de relatividad admite modulaciones cuando se acude al juicio con un interés legítimo de naturaleza colectiva”.[↩]
6. Amparo en revisión 307/2016. De dicha ejecutoria derivó la tesis 1a. CCXCIV/2018 (10a.), de rubro: “relatividad de las sentencias en el juicio de amparo en materia ambiental”.[↩]
7. Amparo en revisión 610/2019. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/. Consultada el 11 de enero de 2023. [↩]
8. Amparo en revisión 1122/2019. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/. Consultada el 11 de enero de 2023.[↩]
9. Así lo plasmó la Segunda Sala en la tesis aislada 2a. CLXI/2017 (10a.). Al respecto precisó: “Una posible suspensión de este tipo de normas o resoluciones, privaría a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes y le inferiría un daño que de otra manera no resentiría, pues implicaría que uno o más operadores del mercado no pudieran operar, o bien, que lo hicieran en condiciones desventajosas frente a otros competidores, lo cual redundaría en perjuicio de los consumidores. En efecto, la fijación de precios o tarifas en los diversos mercados de hidrocarburos puede tener una incidencia sobre las empresas que compran de primera mano, pero también para el público en general, al ser bienes esenciales para llevar a cabo casi cualquier actividad económica y para la generación de energía. Esto es, al proveerse sobre la suspensión, el juez de distrito no tiene a su alcance todos los elementos técnicos necesarios para prever los efectos que una medida cautelar sobre la regulación del mercado de hidrocarburos puede tener, pues al tratarse de la regulación de precios y tarifas de éstos, una suspensión puede generar distorsiones en los mercados y en la competencia que pueden ser de difícil reparación en el mediano y largo plazos. No obstante, si bien las decisiones de regulación en materia energética están sujetas a revisión judicial por la vía del amparo, lo anterior no significa que deban ser suspendidas, pues dicha medida cautelar perjudicaría al mercado de los hidrocarburos y al desarrollo de la competencia, ya que no se permitiría el establecimiento de las determinaciones, muchas de ellas asimétricas, encaminadas a fijar condiciones básicas de acceso para todos los interesados”.[↩]