En esta ocasión, Juan Pablo Gómez Fierro analiza los requisitos de efectividad de la suspensión contemplados en la Ley de Amparo, así como su desarrollo legislativo y los criterios jurisprudenciales más relevantes emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
Existen dos elementos que deben considerarse sobre la medida cautelar: i) los requisitos de procedencia, que son las condiciones que deben reunirse para que surja la obligación jurisdiccional de conceder la suspensión y que han sido materia de análisis en un artículo previo, y ii) los requisitos de eficacia de la suspensión, que son las condiciones que el quejoso debe satisfacer para que surta efectos la medida cautelar concedida.
Originalmente, el juicio de amparo no contemplaba requisitos de eficacia para que surtiera efectos la suspensión. En la Ley de 1882 se estableció por primera vez que, “en caso de duda”, si la suspensión sólo producía perjuicios estimables en dinero, el quejoso debía otorgar fianza para reparar los daños que se causaran con la suspensión. Con posterioridad, la legislación de la materia siguió delineando esta institución.
La contragarantía, en cambio, es de creación más reciente. No se estableció sino hasta la Ley de Amparo de 1936. Su artículo 126 determinó que, otorgada la suspensión, ésta quedaría sin efectos si el tercero daba a su vez caución bastante para restituir las cosas al estado que guardaban antes de la violación de garantías y pagar los daños y perjuicios que sobrevinieran al quejoso en el caso de que se le concediera el amparo. Al igual que lo hace la Ley de Amparo vigente, señaló los costos que debería comprender.
Tanto en amparo indirecto como en amparo directo es factible que el juzgador exija garantía como requisito de efectividad de la medida cautelar solicitada; asimismo, también es posible que se puedan generar los supuestos para otorgar una contragarantía.
La garantía en amparo indirecto
El artículo 132 de la ley de la materia establece que, en los casos en que sea procedente la suspensión, pero su otorgamiento pueda ocasionar un daño o un perjuicio a un tercero, el quejoso deberá otorgar garantía bastante para reparar los daños y perjuicios que se causaren, si no obtuviera sentencia favorable. Para efectos del presente artículo, analizaremos qué debe entenderse por “daños” y “perjuicios”.
La Ley de Amparo no establece el alcance de estos conceptos. Ante ello, es necesario acudir al Código Civil Federal,1 que en su artículo 2108 dispone que por daños se entiende la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por la falta de cumplimiento de una obligación. En tanto que el artículo 2109 señala que se reputa perjuicios la privación de cualquier ganancia lícita que debiera haberse obtenido con el cumplimiento de una obligación.
Con base en estos conceptos, el pleno de la SCJN emitió la jurisprudencia P./J. 71/2014 (10a.)2 en la que fijó su alcance para los efectos de la suspensión en amparo. Al respecto estableció que los daños y perjuicios ocasionados por el otorgamiento de la medida cautelar están representados por la pérdida o el menoscabo que al tercero le ocasionaría no disponer, durante el tiempo que dure el juicio, de las prerrogativas que le confiere la sentencia o laudo reclamado, si se trata de una cantidad líquida.
En la misma jurisprudencia precisó que el daño radica en la pérdida del poder adquisitivo en relación con dicha cantidad, en el lapso probable que tardaría la resolución del juicio; esto es, el poder adquisitivo se genera o se demerita en función de la inflación en el país, dato que es posible advertir y cuantificar mediante el índice nacional de precios al consumidor que se publica mensualmente en el Diario Oficial de la Federación. Enseguida puntualizó que, para calcular los posibles daños, deberá tomarse como referencia el porcentaje inflacionario del tiempo que el juzgador considera que podría durar el juicio.
En la jurisprudencia se estableció que los perjuicios son las ganancias lícitas que obtendría el tercero de tener bajo su dominio el monto de la condena durante el tiempo estimado por el juzgador para la resolución del juicio, el cual equivale al rendimiento que en el mismo plazo produciría el citado monto, conforme a una tasa de interés que refleje el valor del dinero. Ese parámetro sería la tasa de interés interbancaria de equilibrio (TIIE), a plazo de 28 días, que puede constatarse en la publicación que se hace en el Diario Oficial de la Federación.
El artículo 132 de la Ley de Amparo determina, en su párrafo tercero, que cuando puedan afectarse los derechos de un tercero interesado que no sean estimables en dinero, por ejemplo una orden de arresto dictada como medida de apremio, el órgano jurisdiccional tiene facultades para fijar discrecionalmente el monto de la garantía, lo que incluso implica que, en diversos casos, no fije garantía alguna.
En ambos casos, si se trata o no de daños y perjuicios estimables en dinero, el juzgador realiza una tarea que no está exenta de discrecionalidad, pues incluso aunque puede calcularse con elementos objetivos, casi siempre es incierto el tiempo exacto que durará el juicio de amparo, a lo cual habría que aplicar de manera precisa el índice nacional de precios al consumidor. Si se trata de los perjuicios, durante el trámite de la suspensión no se conoce, con precisión, por cuánto tiempo el tercero interesado estará privado del dominio del monto correspondiente, a lo que hay que habría que aplicar la TIIE.
Lo anterior no quiere decir que quien reclame una afectación pueda quedar en estado de indefensión ante la posible fijación de una garantía excesiva o insuficiente, pues en todo caso la parte que se considere afectada puede interponer los medios de defensa previstos en la ley, para inconformarse en contra de esa decisión.
Es importante mencionar que el artículo 7°, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, establece que las personas morales oficiales estarán exentas de prestar la garantía que la ley exige. De manera correlativa, el artículo 137 de la misma ley dispone que la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios estará exentos de otorgar las mencionadas garantías.
La contragarantía en amparo indirecto
El artículo 133 de la ley de la materia establece un medio procesal, en beneficio del tercer interesado, para dejar sin efectos la suspensión del acto reclamado que ha sido otorgada y respecto de la cual ha sido fijada y otorgada la garantía para su efectividad. Se trata de la denominada contragarantía, la cual tiene que ser suficiente para restituir las cosas al estado que guardaban antes de la violación reclamada y, en forma paralela a lo exigido para la garantía, pagar los daños y perjuicios que sobrevengan al quejoso si se le concede el amparo.
El propio artículo dispone los casos en que no es admisible la contragarantía. El primer caso es cuando quede sin materia el juicio de amparo. El segundo, cuando resulte en extremo difícil restituir las cosas al estado que guardaban antes de la violación. Estos supuestos, en la práctica, son muy amplios y puede decirse que, solicitada la suspensión del acto reclamado, cuando se fije y se otorgue la garantía, la fijación y la admisión de la contragarantía es y debe ser la excepción, acorde con la finalidad del juicio de amparo como medio de protección de los derechos humanos. Para la contragarantía, la ley prevé que si los derechos no son estimables en dinero el juzgador está facultado para fijarla discrecionalmente.
A diferencia de lo establecido respecto de la garantía, la contragarantía es más específica al establecer los costos que debe cubrir. El artículo 134 dispone que: i) si se trata de fianza, los gastos pagados a la empresa que la haya otorgado; ii) si es hipoteca, los gastos legales de la escritura, así como los de la cancelación y su registro, y iii) si se trata de efectivo, mediante billete depósito así como los gastos legales para constituirlo.
El caso especial de la garantía del interés fiscal
El artículo 135 de la ley establece que cuando el amparo se solicite contra contribuciones o créditos de naturaleza fiscal, podrá concederse discrecionalmente la suspensión, la que surtirá sus efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora.
Esto plantea la cuestión de si este precepto es una norma especial y, por lo tanto, la garantía debe surtir efectos previo depósito del interés fiscal, o si debe interpretarse de manera conjunta con el citado artículo 136 y, por ende, la suspensión debe surtir efectos desde el momento en que se pronuncie el acuerdo correspondiente y dejará de hacerlo si dentro del plazo de cinco días siguientes no se otorga.3
En la Ley de Amparo abrogada el tema estaba resuelto. En su artículo 135 establecía que cuando el amparo se pedía contra el cobro de contribuciones, podría concederse discrecionalmente la suspensión, la que surtía sus efectos previo depósito de la cantidad que se cobra ante la Tesorería de la Federación o de la entidad federativa o municipio correspondiente. La segunda sala emitió la jurisprudencia 2a./J. 74/2006, en la que sostuvo que debían aplicarse las mismas reglas de la suspensión, respecto del momento en que debía surtir efectos la medida cautelar y, por lo tanto, debía surtir efectos desde luego, pero dejaría de hacerlo si no se garantizaba el interés fiscal en el plazo previsto para ello.4
En la ley vigente se retomó la discusión en torno de este tema, ya que nuevamente se estableció en el artículo 135 que la suspensión podría concederse discrecionalmente y que surtiría sus efectos si se ha constituido o se constituye garantía del interés fiscal; mientras que en el artículo 136 se establece que, cualquiera que sea su naturaleza, la suspensión surtirá sus efectos desde que se pronuncie el acuerdo respectivo.
Esta controversia llevó a que el pleno en materia administrativa del primer circuito emitiera la jurisprudencia PC.I.A. J/63 A (10a.),5 en la que estableció que de la interpretación sistemática y funcional de los artículos 135 y 136 de la Ley de Amparo, que regulan tanto la suspensión provisional como la definitiva, cuando en el juicio de amparo se impugnen actos relativos a la determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones o créditos de orden fiscal, podrá concederse aquélla, suspendiendo sus efectos y las consecuencias desde el momento en que se dicta el acuerdo relativo.
El pleno de circuito concluyó que de condicionar la efectividad de la medida hasta en tanto se garantice el interés fiscal, se incumpliría la finalidad que persigue la suspensión de los actos reclamados, que es la de evitar el detrimento a los derechos del promovente; de ahí que, si al vencimiento de dicho plazo el quejoso no exhibe la garantía correspondiente, la suspensión dejará de surtir efectos, y las responsables podrán ejecutar los actos reclamados.
Este criterio fue asumido también por la segunda sala de la SCJN, en la jurisprudencia 2a./J. 18/2021 (11a.).6 Al igual que el pleno de circuito, la sala realizó una interpretación sistemática de los artículos 135 y 136 para concluir que, cuando se solicita la suspensión —provisional o definitiva— en contra de los actos de determinación, liquidación, ejecución y cobro de contribuciones o créditos fiscales, la medida cautelar surte efectos de inmediato, aunque se recurra, pero su continuación está condicionada a que en el plazo de cinco días el quejoso exhiba la garantía del interés fiscal.
La segunda sala determinó que el artículo 136 de la Ley de Amparo vigente es explícito al señalar que la suspensión, cualquiera que sea su naturaleza, surtirá sus efectos desde el momento en que se conceda en el acuerdo relativo. De ahí que si la ley no distingue el juzgador no debe hacerlo.
Aun cuando la jurisprudencia previamente mencionada es obligatoria, considero que existen elementos para estimar que, tratándose de la garantía del interés fiscal, el requisito de efectividad puede ser válidamente considerado previo y no posterior. El artículo 135 es expreso en señalar que la medida cautelar se concederá discrecionalmente si se ha constituido7 o se constituye esa garantía. Es decir que estamos frente a una condición suspensiva, debido a que el acto jurídico ya ocurrió o debe ocurrir necesariamente, como requisito de efectividad. Por lo tanto, es factible establecer que el artículo 135 es norma especial y el artículo 136 es norma general. El artículo 2° de la Ley de Amparo indica que, a falta de disposición expresa, se aplicarán los principios generales de derecho. En el caso sería aplicable aquel que dispone que la ley especial deroga la general, razón por la cual podría prevalecer la norma especial, sin que exista antinomia, sino especialidad.8
El artículo 135 de la legislación vigente también señala qué órgano jurisdiccional está facultado para reducir el monto de la garantía o dispensar su otorgamiento, en los siguientes casos: i) si realizado el embargo por las autoridades fiscales, éste haya quedado firme y los bienes del contribuyente embargados fueran suficientes para asegurar la garantía del interés fiscal; ii) si el monto de los créditos excediere la capacidad económica del quejoso, y iii) si se tratase de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito.
En los casos en que se niegue el amparo, cuando exista sobreseimiento o cuando por alguna circunstancia se deje sin efectos la suspensión, la autoridad responsable hará efectiva la garantía, en los casos a que se refiere el artículo 135 de la Ley de Amparo; mientras que en los supuestos del artículo 132 será necesario que el quejoso o tercero interesado promuevan el incidente de daños y perjuicios previsto en el artículo 156.9
Entre los criterios relevantes que se han emitido en relación con la exhibición de una garantía para que surta efectos la medida cautelar, destaca el emitido por la segunda sala de la SCJN, contenido en la jurisprudencia 2a./J. 151/2010,10 en la que sostuvo que es necesario garantizar el interés fiscal aun ante la existencia de la apariencia del buen derecho, cuando la norma reclamada ya ha sido declarada inconstitucional. La sala consideró que este aspecto no podía ser fundamento para dejar de observar el referido requisito legal, ya que ello podía tener incidencia en los requisitos de procedencia, pero no en los de eficacia.
La garantía y la contragarantía en amparo directo
La suspensión en amparo directo se encuentra regulada en los artículos 190 y 191 de la Ley de Amparo. El primero se refiere a las materias civil, administrativa y laboral. El segundo, a la materia penal. En este último supuesto, la suspensión se concede de oficio y de plano; por lo tanto, descartamos toda referencia a los requisitos de efectividad de la suspensión del acto reclamado, ya que en ese supuesto no se exige garantía alguna.
Respecto de las materias civil, administrativa y laboral, el último párrafo del artículo 190 remite a 11 artículos de la suspensión en amparo indirecto, y entre los requisitos de operatividad y de efectividad previstos en los artículos 129, 132, 133, 134, 135, 136 y 156, los cuales ya han sido materia de análisis líneas precedentes.
Un punto relevante se refiere a la materia laboral, cuando se trate de resoluciones dictadas por tribunales del trabajo. Al respecto, el artículo 190 establece como requisito de efectividad para el patrón que solicite la suspensión, el que no se ponga a la parte trabajadora en peligro de subsistir mientras no se resuelva el juicio de amparo. Sobre este particular, puede verse el artículo “La suspensión en amparo directo”.
- El artículo 1° del Código Civil Federal estatuye que las disposiciones de ese código rigen en toda la República en asuntos del orden federal.[↩]
- De rubro: “Daños y perjuicios. Forma de fijar el monto de la garantía por esos conceptos al concederse la suspensión en el juicio de amparo cuando se reclama una cantidad líquida”. Registro digital:2008219.[↩]
- Sin perjuicio de que el quejoso pueda hacerlo en un momento posterior, si la autoridad responsable no ha ejecutado el acto reclamado.[↩]
- La jurisprudencia se publicó con el rubro: “Suspensión provisional cuando se reclama el cobro de contribuciones. Surte sus efectos de inmediato, pero su efectividad está sujeta a que el quejoso exhiba la garantía en los términos señalados por el juez (aplicación de la jurisprudencia p./j. 43/2001)”. Registro digital: 174962.[↩]
- De rubro: “Suspensión en el juicio de amparo. Surte sus efectos desde que se dicta el acuerdo relativo cuando se impugna el cobro de contribuciones, sin que para su efectividad se requiera la exhibición de la garantía respectiva”. Registro digital: 2010819.[↩]
- De rubro: “Suspensión en el juicio de amparo. Cuando se solicita contra actos que involucren contribuciones o créditos fiscales, surte sus efectos de inmediato, pero su continuación está sujeta a que el quejoso exhiba la garantía del interés fiscal mediante cualquiera de las formas previstas legalmente que le señale el juez de distrito”. Registro digital 2023918.[↩]
- Como en la previsión del artículo 136, fracción i.[↩]
- La Ley de Amparo es abundante en normas especiales y aun de regímenes especiales, como es el caso de los relativos a las materias penal, agraria o laboral, sin que ello demerite su función de ser un recurso efectivo (artículo 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos) ni su calidad de ser un instrumento procesal protector de los derechos humanos (artículos 1°, 103 y 107 constitucionales).[↩]
- Por tratarse de un incidente que no tiene prevista una tramitación especial, debe acudirse a los artículos 66 y 67 del mismo ordenamiento que establece la forma de sustanciación incidental en general.[↩]
- De rubro: “Apariencia del buen derecho. ese principio no es fundamento para que deje de garantizarse el interés fiscal previsto en el artículo 135 de la Ley de Amparo para que la suspensión produzca efectos, cuando la norma reclamada haya sido declarada inconstitucional por jurisprudencia de la suprema corte de justicia de la nación”. Registro digital: 163230.[↩]
