Suspensión en materia ambiental

En esta ocasión, el juez Juan Pablo Gómez Fierro analiza el tema de la suspensión en el juicio de amparo cuando se alega una violación al derecho humano a un medio ambiente sano, dada su especial naturaleza y las particularidades que presenta. De igual forma, analiza algunos ejemplos para su aplicación.

El derecho al medio ambiente se elevó a rango constitucional el 28 de junio de 1999. Se adicionó al artículo 4°, un párrafo, el cual estableció que “toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”.¹ Poco más de una década después, el 8 de febrero de 2012, el texto se modificó para quedar de la siguiente manera: “Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar”.²

Esta última reforma entró en sintonía con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que se sustituyó el concepto adecuado por sano. El órgano reformador de la Constitución consideró que el primer término tenía un carácter eminentemente subjetivo, lo que impedía establecer parámetros concretos para determinar cuáles eran las condiciones “adecuadas” para el desarrollo y el bienestar. En cambio, estimó que “sano” es un concepto de reconocida validez jurídica, conforme a los criterios de la Organización Mundial de la Salud.³

Más allá de las modificaciones gramaticales de esta reforma, la cronología del artículo 4° constitucional revela que este derecho es de reciente aceptación en México y, por lo tanto, de escaso desarrollo. Esto se acentúa en el terreno del juicio de amparo y, concretamente, en la suspensión.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha sentado las bases de este derecho humano a través de sus sentencias y sus criterios. Uno de los primeros asuntos en los que se examinó el derecho a un medio ambiente sano fue la controversia constitucional 95/2004,⁴ El Pleno determinó que este derecho “se desarrolla con un poder de exigencia y un deber de respeto de todos los ciudadanos de preservar la sustentabilidad del entorno ambiental, que implica la no afectación ni lesión a éste y con la obligación correlativa de las autoridades de vigilancia, conservación y garantía de que sean atendidas las regulaciones pertinentes”.⁵

El precedente más significativo en materia ambiental es el amparo en revisión 307/2016.⁶ En este asunto la Primera Sala reconoció que el derecho a un medio ambiente sano posee una doble dimensión: individual y colectiva. Determinó que la primera se circunscribe a las afectaciones directas e indirectas sobre las personas en conexidad con otros derechos; mientras que la segunda se refiere al interés universal que se debe tanto a las generaciones presentes como futuras. De este asunto derivó la tesis 1a. CCXCII/2018 (10a.).⁷

En esta misma sentencia se establecieron otras cuestiones importantes, que revisaremos con mayor detalle: i) los principios en los que se fundamenta este derecho humano; ii) el interés legítimo que debe acreditar el quejoso y iii) los efectos de las sentencias en materia ambiental.

i) Principios

El derecho a un medio ambiente sano se fundamenta en diversos principios, los cuales resultan indispensables para guiar la actividad jurisdiccional. La mencionada resolución contiene un amplio listado, entre los que destacan los principios de sostenibilidad, buena vecindad y cooperación internacional, prevención, precaución, internalización de costos, responsabilidad ambiental, gobernanza ambiental, interdependencia, incorporación de los valores ambientales, iniciativa pública, participación ciudadana, exigencia de la mejor tecnología disponible, primacía de la persuasión sobre la coerción, no regresión, entre otros.⁸ Estos principios son de fuente convencional. Varios de ellos ya se han desarrollado de manera más amplia en la jurisprudencia nacional.

ii) Interés legítimo

La Primera Sala estimó que el interés legítimo para promover un juicio de amparo en materia ambiental depende de la especial situación que guarda la persona o la comunidad con el ecosistema que se estima vulnerado, particularmente con sus servicios ambientales. Y señaló que uno de los criterios para identificar esa relación entre la persona y los servicios ambientales es el concepto de entorno adyacente, conforme al cual son beneficiarios ambientales aquellos que habitan o utilizan tal entorno o las áreas de influencia de un determinado ecosistema. Lo anterior fue retomado con posterioridad en la jurisprudencia 1a./J. 8/2022 (11a.).⁹

Recientemente, la Primera Sala resolvió el amparo en revisión 543/2022,¹⁰ en el que los quejosos eran tanto personas físicas como morales. En este asunto reiteró que el interés legítimo se acredita con la sola existencia de un vínculo entre quien alega ser titular del derecho y los servicios ambientales que presta el ecosistema vulnerado, vínculo que surge cuando la parte quejosa demuestra habitar o utilizar su “entorno adyacente”, sin que sea necesario demostrar que el daño al medio ambiente existe efectivamente. Esto porque, de acuerdo con el principio de precaución, esa circunstancia debe constituir la materia de fondo del juicio. Y concluyó que el derecho a un medio ambiente sano se fundamenta en una idea de solidaridad que entraña un análisis de interés legítimo y no de derechos subjetivos y de libertades. Estos razonamientos quedaron plasmados en la jurisprudencia 1a./J. 79/2023 (11a.).¹¹

iii) Efectos

A partir de la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha sostenido que se amplió el espectro de protección del juicio de amparo para tutelar de mejor forma los derechos fundamentales que tengan una dimensión colectiva y/o difusa. Tratándose de la materia ambiental, la Primera Sala determinó que era necesario reinterpretar el principio de relatividad con el objetivo de dotarlo de un contenido que permitiera la tutela efectiva del derecho a un medio ambiente sano. Así, consideró que si este derecho y el principio de relatividad de las sentencias están expresamente reconocidos en la Constitución, su interacción debe ser armónica y, por ello, la relatividad de las sentencias no puede constituir un obstáculo para la salvaguarda efectiva de aquel derecho. Estos razonamientos quedaron plasmados en la tesis 1a. CCXCIV/2018 (10a.).¹² En 2018 la Segunda Sala sostuvo un criterio similar que admitía la modulación del principio de relatividad de las sentencias de amparo, lo cual se plasmó en la tesis 2a. LXXXIV/2018 (10a.).¹³

En relación con la suspensión en el juicio de amparo, la Segunda Sala de la SCJN, al resolver la contradicción de tesis 270/2016, estableció que la paralización de los actos que lesionen el derecho a un medio ambiente sano no debe encontrarse a expensas de la exhibición de una garantía, ya que ésta no sólo podría resultar gravosa para el particular —constituyéndose en un obstáculo financiero para su justiciabilidad—, sino que, de no otorgarse, permitiría la ejecución de actos susceptibles de acarrear un daño irreversible o indebido a la biodiversidad, afectando con ello a la colectividad.

En esta ejecutoria estableció que para eximir al quejoso de otorgar la garantía los juzgadores de amparo deben observar lo siguiente: i) la violación al derecho a un medio ambiente sano debe constituir un aspecto medular del juicio de amparo; ii) el planteamiento deberá encontrarse dirigido a combatir una verdadera afectación al medio ambiente; iii) la afectación aducida deberá ser actual o inminente, y no meramente hipotética o posible; iv) la vulneración al medio ambiente debe ser una consecuencia directa e inmediata del acto reclamado, y v) no deberá eximirse del otorgamiento de la garantía cuando el acto reclamado genere un beneficio de carácter social, como en el caso de obra de infraestructura pública, o cuando responda a un esquema de aprovechamiento sustentable. Dichas consideraciones quedaron reflejadas en la jurisprudencia 2a./J. 19/2017 (10a.).¹⁴

Los juzgados de distrito en materia administrativa especializados en competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones también han analizado en distintos asuntos el derecho a un medio ambiente sano, en los que se han generado criterios importantes en lo que se refiere a la suspensión en el juicio de amparo. La primera interrogante que surgió fue por qué estos órganos jurisdiccionales conocían de aspectos relacionados con el medio ambiente. La respuesta es que cuando conocimos de los asuntos vinculados con el sector eléctrico,¹⁵ si bien los aspectos medulares se relacionaban con los principios de competencia y libre concurrencia reconocidos en el artículo 28 constitucional, éstos tenían una estrecha vinculación con el derecho a un medio ambiente sano.

Las normas generales analizadas en esos asuntos modificaban la manera en que operaba el sector eléctrico, al fomentar el uso de energías convencionales, consideradas más contaminantes debido al uso de combustibles fósiles como el carbón y el combustóleo, y desincentivando la producción y el uso de energías limpias, particularmente renovables. De ahí que, por la estrecha relación de los temas, fueran estos tribunales quienes, atendiendo a la continencia de la causa,¹⁶ realizaran los estudios respectivos acerca de la materia medio ambiental sobre la suspensión de los actos reclamados y, posteriormente, sobre su constitucionalidad.¹⁷

En estos asuntos comparecieron algunas asociaciones civiles cuyo objeto social estaba vinculado a la defensa del derecho a un medio ambiente sano. Con base en los criterios que sustentó la SCJN sobre interés legítimo en materia ambiental, en los asuntos que fueron sometidos a mi conocimiento como juez de distrito consideré que esas asociaciones tenían interés suspensional para solicitar la paralización de los ordenamientos reclamados, con lo que quedaba satisfecho el requisito previsto en la fracción i del artículo 128 de la Ley de Amparo.

Por otra parte, estimé que con el otorgamiento de la medida cautelar no se infringían disposiciones de orden público ni se vulneraba el interés social, como lo establece el artículo 128, fracción ii de la Ley de Amparo, ya que si bien los ordenamientos controvertidos aparentemente buscan beneficiar a la colectividad, a partir del establecimiento de medidas para garantizar la eficiencia, la calidad, la confiabilidad, la continuidad y la seguridad del sistema eléctrico, en realidad esos parámetros no eran los más benéficos para garantizar el derecho que tiene la sociedad a un medio ambiente sano. Por el contrario, ésta se vería beneficiada con la posibilidad de que se paralizara la ejecución de las regulaciones que, en apariencia, priorizaban la utilización de energías convencionales en detrimento de las energías renovables. Esto aunado a que en ese momento no existía evidencia de que la paralización de los ordenamientos reclamados pudiera afectar la seguridad energética del país, en contraposición con los daños irreversibles que se podrían causar al medio ambiente.

Luego analicé los requisitos exigidos por el artículo 131 de la Ley de Amparo, cuando quien solicita la suspensión aduce un interés legítimo: i) que la parte quejosa acredite el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se niegue la medida cautelar y ii) que se acredite el interés social que justifique su concesión.

Al respecto consideré que las asociaciones civiles realizaron diversos argumentos tendientes a evidenciar que las normas reclamadas ponían en riesgo los derechos de las personas a un ambiente sano, los cuales se encontraban obligadas a proteger de acuerdo con el objeto social que habían ejercido de manera activa. Particularmente, el desplazamiento de la utilización de fuentes de energía renovable por otras más contaminantes, apartándose del principio de sustentabilidad incorporado a través de la reforma energética de 2013, cuyo objeto fue guiar una estrategia de transición hacia el uso de energías limpias, permitiendo que el Estado mexicano cumpliera con los compromisos internacionales sobre cambio climático que había adquirido.

Así, concluí que se encontraba acreditado el daño inminente e irreparable en caso de que se negara la medida cautelar, puesto que las normas reclamadas establecían medidas que se constituían como obstáculos para la operación y la utilización de fuentes renovables de energía eléctrica y que fomentaban el uso de energías más contaminantes. Debe precisarse que la inminencia y la irreparabilidad del daño no requería un elemento de prueba específico, ya que su demostración se daba con razonamientos lógicos, como lo sostuvo la Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 61/2016 (10a.).¹⁸

Por otra parte, precisé que el interés social que justificaba la concesión de la medida cautelar debía estimarse satisfecho, porque la sociedad estaba interesada en que se limitara la generación y la utilización de energías contaminantes y se lograra el desarrollo sustentable del sector eléctrico, permitiendo así que el Estado mexicano cumpliera los compromisos internacionales que había asumido en materia de cambio climático y de fomento a las energías renovables.¹⁹

De igual manera, sostuve que, conforme al artículo 15 de la Convención de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, debía atenderse al principio de precaución en materia ambiental, según el cual la falta de certeza científica absoluta no puede utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces (de acción o abstención) para impedir la degradación del medio ambiente, por lo que debía asegurarse su efectiva reparación, lo cual no se lograría si se negaba la suspensión solicitada; principio que fue retomado por la Primera Sala, en la tesis 1a. CCXCIII/2018 (10a.).²⁰

Este principio es especialmente relevante en casos que involucran el derecho a un medio ambiente sano y el solicitante aduce un interés legítimo, ya que, en estrecha vinculación con el concepto de apariencia del buen derecho, permite al juzgador adoptar todas las medidas necesarias, incluyendo las relativas a los efectos de la suspensión, para evitar o mitigar el daño ambiental. Esto es importante porque permite que actualmente el juicio de amparo y la suspensión sean el mecanismo de exigibilidad que mayor alcance protector puede dar a ese derecho, tanto en su vertiente individual, como colectiva.

Luego de realizar un análisis sobre la apariencia del buen derecho y de las eventuales inconstitucionalidades de cada uno de los ordenamientos reclamados previamente descritos, concluí que se encontraban reunidos todos los requisitos para el otorgamiento de la suspensión.

El efecto de la medida cautelar decretada en cada uno de esos asuntos fue para que se suspendieran todos los efectos y las consecuencias derivados de los ordenamientos impugnados; que los sujetos obligados por éstos se abstuvieran de cumplir con las obligaciones generales y particulares que les fueron impuestas, y que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, cumplieran con la suspensión otorgada, aun en el supuesto de que no hubieren sido llamadas como autoridades responsables. Dadas las particularidades de los asuntos y conforme a la jurisprudencia 2a./J. 19/2017 de la Segunda Sala no se condicionó la eficacia de las medidas cautelares a la exhibición de una garantía.

Para no generar un vacío normativo durante la vigencia de las medidas cautelares precisé que las autoridades responsables y vinculadas a su cumplimiento debían aplicar las disposiciones que se encontraban vigentes previamente a la expedición de los ordenamientos reclamados, sin que éstos quedaran insubsistentes, sino que únicamente sus efectos se postergarían en el tiempo, con lo que se conservaría la materia de los juicios de amparo.

Finalmente, conforme a los criterios de la SCJN, en el sentido de que el principio de relatividad de las sentencias admite modulaciones cuando se acude al juicio de amparo con interés legítimo de naturaleza colectiva y que es perfectamente admisible que al proteger a la persona que ha solicitado el amparo de manera eventual y contingente se pueda llegar a beneficiar a terceros ajenos al juicio, precisé que los efectos de la suspensión debían adecuarse a los de una hipotética sentencia protectora, con la finalidad de garantizar su eficacia. Esto justificó que se paralizaran todos los efectos y las consecuencias de los ordenamientos reclamados, ya que de ejecutarse podían causar una afectación al medio ambiente que sería imposible reparar aun si se concediera el amparo. Esta decisión naturalmente produciría efectos generales sobre las medidas cautelares.

Con estos litigios se hizo evidente que la protección y la conservación al medio ambiente se ha convertido en un tema prioritario, dado que el Estado mexicano ha asumido numerosos compromisos en la materia y, en consecuencia, es deber de los operadores jurídicos atender con diligencia las problemáticas que representen un potencial detrimento a este derecho. Desde luego estos temas seguirán moldeándose en nuestros tribunales.

Como se advierte, la suspensión en materia medioambiental es un tema novedoso que exige que el juzgador de amparo analice la posibilidad de paralizar actos que pongan en riesgo el medio ambiente, con el fin de evitar daños irreparables. La adecuada valoración del juez permitirá un justo equilibrio entre los intereses en conflicto y la debida protección constitucional que requieren los derechos humanos.

Disponible en https://www.diputados.gob.mx. Consultado el 7 de junio de 2023.[↩]
Idem.[↩]
Exposición de motivos. Disponible en https://www.diputados.gob.mx. Consultado el 8 de junio de 2023.[↩]
Se reclamó la invasión de la Federación en el ámbito competencial del Estado de México, en virtud del decreto que fijó la zona federal, en la que se ubica la cuarta etapa del relleno sanitario Bordo Poniente, provocando daños ecológicos y molestias a los habitantes de la zona. Resuelta el 16 de octubre de 2007.[↩]
Controversia constitucional 95/2004.[↩]
Entre otros, se señaló como acto reclamado la ilegal orden para la planeación y la elaboración del proyecto denominado “Construcción del Parque Temático Ecológico Laguna del Carpintero”, también llamado “Parque Ecológico Centenario” en Tamaulipas, el cual dañaba el medio ambiente de una forma directa. Resuelto el 14 de noviembre de 2018.[↩]
De rubro “Derecho humano a un medio ambiente sano. Su dimensión colectiva y tutela efectiva”. Registro digital: 2018635.[↩]
Amparo en revisión 307/2016 del índice de la Primera Sala de la SCJN.[↩]
De rubro: “Juicio de amparo en materia ambiental. Uso del ‘entorno adyacente’ como criterio de identificación del interés legítimo para promoverlo por personas físicas”. Registro digital: 2024385.[↩]
Diversas personas físicas y morales promovieron juicio de amparo en contra de la omisión de las autoridades de adoptar medidas para preservar los recursos hídricos del Acuífero Principal de la Región Lagunera en Coahuila. Resuelto el 1º de marzo de 2023.[↩]
De rubro: “Interés legítimo para promover el juicio de amparo indirecto en materia ambiental. Lo tienen las personas beneficiarias de los servicios ambientales que presta el ecosistema afectado.” Registro digital: 2026571.[↩]
De de rubro: “Relatividad de las sentencias en el juicio de amparo en materia ambiental”. Registro digital: 2016425.[↩]
De rubro: “Sentencias de amparo. El principio de relatividad admite modulaciones cuando se acude al juicio con un interés legítimo de naturaleza colectiva”. Registro digital: 2017955.[↩]
De rubro: “Medio ambiente sano. Parámetro que deberán atender los juzgadores de amparo, para determinar si es dable eximir al quejoso de otorgar garantía para conceder la suspensión de actos que involucren violación a aquel derecho humano”. Registro digital: 2013959.[↩]
i) Acuerdo para garantizar la eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad del sistema eléctrico nacional, con motivo del reconocimiento de la epidemia de enfermedad por el virus SARS-CoV2 (Covid-19), de 29 de abril de 2020; ii) el Acuerdo por el que se emite la política de confiabilidad, seguridad, continuidad y calidad en el sistema eléctrico nacional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de mayo de 2020, y iii) Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de marzo de 2021.[↩]
De acuerdo con la Primera Sala, “en el juicio de amparo opera el principio de no división de continencia de la causa, consistente en resolver, de forma concentrada, las pretensiones vinculadas por la misma causa o que tengan el mismo origen, con el fin de no fragmentar el litigio, ni pronunciar resoluciones contradictorias, con el consecuente perjuicio para la pronta y expedita administración de justicia”. Véase tesis 1a. CXCVIII/2017 (10a.). Registro digital: 2015711.[↩]
Estas consideraciones pertenecen únicamente a los asuntos resueltos por el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República.[↩]
De rubro: “Interés legítimo. Para el otorgamiento de la suspensión provisional en términos del artículo 131 de la Ley de Amparo, basta que el quejoso lo demuestre de manera indiciaria” Registro digital: 2011840.[↩]
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, el Protocolo de Kyoto, el Acuerdo de París, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, así como el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe.[↩]
De rubro: “Proyectos con impacto ambiental. La falta de evaluación de riesgos ambientales en su implementación, vulnera el principio de precaución”. Registro digital 2018769.[↩]