En la primera entrega de este texto el notario Daniel García presenta el panorama del camino que se ha abierto el Derecho ambiental federal en la actividad notarial. El impacto de la visión sustentable del mundo alcanza, en la estructura jurídica, como lo demuestra este texto, hasta los rincones que menos pensaba el Derecho.
En muchas ocasiones se piensa que la actividad del notario se circunscribe a las ramas tradicionales del Derecho privado, esto es, la civil y la mercantil, con algunos puntos de contacto con el Derecho fiscal federal y local. Lo anterior, como consecuencia de las contribuciones que se causen con motivo de los actos que se instrumentan ante su fe. Sin embargo, es muy común no tomar en cuenta la injerencia que tiene la actividad notarial en otras ramas del Derecho, como en el ámbito del Derecho administrativo y, más específicamente, en el Derecho ambiental, tanto federal como local.
No cabe duda de que los tópicos ambientales permean con más fuerza las políticas públicas en los diferentes niveles de gobierno. En la actividad notarial comienza a cobrar relevancia la regulación ambiental. Hoy en día es común que se exponga ante el notario la necesidad de dar fe respecto de convenios o contratos que tengan aparejada la transmisión de propiedad de un inmueble contaminado, o de las limitaciones que tienen los propietarios al adquirir la propiedad de un inmueble ubicado en un área natural protegida. Aquí hablaremos exclusivamente del Derecho ambiental en el ámbito federal.
¿Qué es el Derecho ambiental y qué significa que sea materia concurrente?
El Derecho ambiental es una rama autónoma del Derecho público en la que se constituye el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad humana que puede alterar, directa o indirectamente, el medio ambiente. Así, su objeto es prevenir y remediar las perturbaciones que alteran el equilibrio ambiental. Una de sus características principales es que es multidisciplinario, pues resulta imposible la creación de instrumentos de política ambiental sin el apoyo o sustento de otras ramas del conocimiento, tanto en materia de ciencias exactas como de otras ciencias sociales.
La materia ambiental es concurrente, pues así lo dispone la Constitución federal, por lo que las competencias están distribuidas entre la Federación, las entidades federativas y los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México (artículo 73, fracción xxix-G). De la misma manera, a nivel constitucional se señala que, respecto de la propiedad privada, el Estado tiene en todo tiempo el derecho de imponer las modalidades (limitaciones) que dicte el interés público y, en el caso de la materia ambiental, éste adoptará las medidas necesarias para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y así evitar la destrucción de los elementos naturales (artículo 27).
Ahora bien, el Derecho ambiental es, desde su perspectiva constitucional, legal y reglamentaria, una limitación al Derecho real de propiedad, tal como lo es el Derecho urbanístico (que comprende la regulación de los asentamientos humanos, la ordenación territorial y el desarrollo urbano), por lo que no debemos confundir a éste con aquél.
La labor del notario en materia ambiental federal se halla preponderantemente en los siguientes ordenamientos.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y su reglamento en materia de áreas naturales protegidas
Este ordenamiento prevé la existencia de determinadas zonas del territorio nacional denominadas áreas naturales protegidas (ANP), que por el hecho de que sus ambientes originales no han sido significativamente alterados por el ser humano, o bien sus ecosistemas requieren ser preservados y restaurados, poseen un régimen jurídico especial que, además de ser el instrumento de política ambiental más robusto de nuestro sistema jurídico, constituye una rigurosa limitante al ejercicio del derecho real de propiedad respecto de los inmuebles en el interior de las mismas atendiendo a su categoría. Por esa razón, los notarios deben estar a lo previsto en la ley, el reglamento específico, el decreto de creación del ANP que emite el Ejecutivo federal, así como el programa de manejo correspondiente que expide la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), esta última con la participación, entre otros, de los propietarios de los inmuebles ubicados en él.
Por lo que toca a los decretos de creación y sus respectivas modificaciones, además de publicarse en el Diario Oficial de la Federación deben inscribirse en los registros públicos de la propiedad correspondientes, esto es, en cada folio real de cada finca situada en una ANP. Adicionalmente, existe un Registro Nacional de Áreas Naturales Protegidas a cargo de la Semarnat que, dicho sea de paso, debe contener los respectivos datos de inscripción de los distintos registros públicos de la propiedad. El notario que intervenga en la instrumentación de cualquier negocio jurídico relativo a derechos reales o personales sobre inmuebles ubicados en una ANP deberá, bajo pena de nulidad, señalar la existencia de la declaratoria. Esa circunstancia la podrá relacionar en el apartado alusivo al estado registral que guarda el inmueble en el rubro del certificado de gravámenes, pues en él se reflejan las limitaciones de dominio que tiene la finca.
Existe un instrumento de política ambiental, a propósito de zonas que han sufrido procesos acelerados de desertificación o degradación, denominado “Declaratoria para el establecimiento de zonas de restauración ecológica”. Esta declaratoria sigue un procedimiento análogo al relativo a las ANP, con las limitaciones y las modalidades en las mismas previstas y con una regulación análoga en materia de actividad notarial y registral.
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y su Reglamento
Esta ley regula la actividad notarial en todo lo relacionado con la contaminación de un sitio (inmueble) con materiales o residuos peligrosos, entendiendo por éstos los que posean alguna de las características de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad e inflamabilidad, o que contengan agentes infecciosos que les confieran peligrosidad.
Primero debemos señalar que un sitio contaminado debe ser sujeto a un procedimiento de remediación, entendiendo por éste el conjunto de medidas para eliminar o reducir los contaminantes hasta un nivel seguro para la salud y el ambiente o para prevenir su dispersión en el ambiente sin modificarlos.
La remediación corresponde hacerla a la persona que contaminó el sitio, pudiendo ser el propietario o terceras personas al realizar actividades relacionadas con la generación y el manejo de materiales o residuos peligrosos. En el caso en que hayan sido estos últimos, aquél deviene obligado solidario en las acciones de remediación correspondientes.
Tanto la ley como su reglamento exigen, al instrumentar el negocio jurídico por el que se transmita la propiedad de un inmueble contaminado, contar con autorización expresa de la Semarnat o de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, según sea el caso. Esta autorización tiene como efecto definir a quién corresponde realizar las acciones de remediación del sitio transferido. Si no existiera acuerdo respecto de quién debe realizar o culminar las acciones de remediación, corresponderá al que enajena.
Con independencia de la autorización de mérito, el notario está obligado a señalar en el instrumento público correspondiente la declaración que realiza tanto el enajenante como el adquirente de que el inmueble se encuentra contaminado con materiales o residuos peligrosos y que este último se hace sabedor de esa circunstancia.
La ley también regula el supuesto en que existan sitios contaminados abandonados o cuyo propietario se desconozca y en el que las autoridades federales, en coordinación con las estatales y municipales, formularán y ejecutarán un programa de remediación. Si las autoridades federales lo estimasen pertinente, el ejecutivo federal expediría una declaratoria de Remediación que, además de publicarse en el Diario Oficial de la Federación, debe anotarse en los registros públicos de la propiedad correspondientes. En ese tenor, por la naturaleza transitoria y provisional que tiene la declaratoria, puede considerársele como una anotación preventiva pues, como lo señala la ley, atendida la contingencia, procede la cancelación de la misma. En este caso, el notario deberá señalarlo en el instrumento correspondiente bajo pena de nulidad, pues de igual manera la declaratoria, así como el programa de remediación, constituirán limitaciones y restricciones a la propiedad inmobiliaria.
Existen otros ordenamientos que materialmente regulan aspectos ambientales, como la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en el que, por ejemplo, al transmitirse la propiedad de un inmueble que forme parte de un área de protección natural, el propietario deberá hacerlo del conocimiento del adquiriente y del notario para que lo haga constar en el instrumento que corresponde.
En una entrega anterior anterior, publicada en la edición de abril, explicábamos qué era el Derecho ambiental, su naturaleza concurrente, así como sus puntos de contacto con la actividad notarial en el ámbito federal. En esta segunda entrega analizaremos el marco normativo ambiental local (específicamente de la Ciudad de México) y la interacción de los notarios con ese marco normativo.
Vale la pena recordar que nuestra Constitución federal dispone que la materia ambiental es concurrente y por esa circunstancia los poderes constituidos de la Ciudad de México legislan, regulan, aplican y dirimen controversias vinculadas con el marco normativo local. En ese tenor, el Congreso local expide las leyes correspondientes, como la Ley Ambiental de Protección a la Tierra en la Ciudad de México (LAPT); por su parte la Secretaría del Medio Ambiente (Sedema) emite normas ambientales como la NACDMX-007-RNAT-2019, y, finalmente, el Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México conoce de las acciones públicas con motivo de las posibles violaciones a los programas ambientales correspondientes.
En consecuencia, debemos partir de la premisa de que todo el marco jurídico ambiental implica una limitación al derecho real de propiedad. Por eso analizaremos brevemente cómo interactúa el notario con la materia ambiental local, en específico con los ordenamientos que se mencionan a continuación.
Ley de Propiedad en Condominio de Inmuebles para el Distrito Federal
Esta ley regula una de las modalidades del derecho real de propiedad: el condominio. En sus artículos 8º y 9º detalla los requisitos indispensables para su constitución; asimismo, cobra especial interés el hecho de que, en determinados casos, demande autorización de impacto ambiental. Sin embargo, los supuestos en los cuales se necesitará la habilitación administrativa en comento no están en dicha ley, por lo que requerimos recurrir propiamente al marco normativo ambiental local y distinguir tres figuras: la manifestación de impacto ambiental (MIA), la evaluación de impacto ambiental (EIA) y la autorización de impacto ambiental (AIA), las cuales abordaremos a continuación.
En primer término, la MIA es el documento que presenta el promovente ante la Sedema, mediante el cual —con base en determinados estudios— se da a conocer el impacto ambiental, significativo y potencial, que generaría una obra o una actividad, así como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo.
Por su parte, la EIA es el procedimiento a través del cual la Sedema evalúa los efectos que sobre el ambiente y los recursos naturales puede generar la realización de programas, obras y actividades de desarrollo en el territorio del Distrito Federal, con el fin de evitar o reducir al mínimo los efectos negativos sobre el ambiente, prevenir futuros daños y propiciar el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
Finalmente, la AIA es la habilitación otorgada al particular por parte de la Sedema, como resultado de la presentación de la MIA y de la correspondiente EIA —cuando previamente a la realización de una obra o una actividad se cumplan los requisitos establecidos en la LAPT—, para evitar, minimizar, restaurar o compensar los daños ambientales que ese particular pueda ocasionar.
Por lo tanto, habiendo hecho esta relevante distinción, debemos precisar que la LAPT es el ordenamiento que prevé en qué supuestos debe presentarse una MIA, en aras de obtener la AIA. Por eso, en su artículo 46, fracción XVI, señala que las personas físicas o morales requerirán la autorización cuando realicen obras de más de 10,000 metros cuadrados de construcción u obras nuevas en predios de más de 5,000 metros cuadrados para uso distinto al habitacional.
Este mismo ordenamiento hace una remisión a la Ley de Desarrollo Urbano y a sus reglamentos en el caso de que, además de la AIA, se requiera un dictamen de impacto urbano, cuestión que queda de manifiesto tanto en el Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano, como en el Reglamento de Construcciones (artículos 85 y 86, y artículo 51, respectivamente).
Desde marzo de 2017 el artículo 9º de la ley condominal prevé la obligación de contratar una fianza y entregar a las alcaldías una póliza cuyo monto deberá corresponder al valor comercial del inmueble en su conjunto; lo anterior, con base en un avalúo practicado por un valuador certificado ante la Tesorería del Gobierno de la Ciudad de México. No obstante, ese monto se incrementará 50 por ciento cuando se requiera el dictamen de impacto urbano o la AIA, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las medidas ordenadas en dichos títulos de habilitación administrativa.
Por su parte, una hipótesis novedosa y relevante en la ley condominal está prevista en el artículo 26, en el que, ante el incumplimiento de las medidas ordenadas en la AIA, además de la correspondiente responsabilidad ambiental, el desarrollador/constructor será responsable civilmente y la acción procesal correspondiente no se extinguirá sino después de 10 años, contados a partir de la fecha de la autorización de uso y ocupación.
Ley Ambiental de Protección a la Tierra en la Ciudad de México
Este ordenamiento contiene un doble punto de contacto con la actividad notarial. Primero, prevé la existencia de determinadas zonas del territorio de la Ciudad de México que cuentan con un régimen jurídico especial, denominadas áreas naturales protegidas (ANP), las cuales son un instrumento de política ambiental y una limitante al derecho real de propiedad. Al respecto, los notarios deberán actuar de acuerdo con lo previsto en la LAPT, su reglamento, el decreto de creación que emita el jefe de Gobierno y que se publica en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México, así como con el programa de manejo correspondiente que expide la Sedema.
Estos decretos de creación, además de publicarse en Gaceta Oficial de la Ciudad de México, se inscriben en el Registro Público de la Propiedad, esto es, en el folio real de cada finca, así como en el Registro de los Planes y Programas de Desarrollo Urbano. El tema registral, tanto inmobiliario como urbanístico, facilita al notario el cumplimiento de la obligación prevista en la ley, consistente en señalar en todos los convenios y los contratos relativos a la propiedad, la posesión o cualquier derecho relacionado con bienes inmuebles ubicados en áreas naturales protegidas de competencia local, las limitaciones y las modalidades del predio respectivo, bajo pena de nulidad absoluta. Esas limitaciones, por vía de consecuencia, quedarán reflejadas en el Certificado de Libertad de Existencia o Inexistencia de Gravámenes, Limitaciones de Dominio y Anotaciones Preventivas Único, así como en el Certificado Único de Zonificación de Uso de Suelo correspondiente.
Por otro lado, la LAPT y su reglamento regulan todo lo relativo al suelo de conservación en la Ciudad de México. El suelo de conservación lo constituyen las zonas que por sus características ecológicas proveen servicios ambientales necesarios para el mantenimiento de la calidad de vida de la ciudad; en contraposición, el suelo urbano está conformado por las zonas a las que el Programa General de Desarrollo Urbano clasifica como tales, por contar con infraestructura, equipamiento y servicios, y que no se encuentran clasificadas como suelo de conservación, salvo los cascos urbanos de los poblados rurales.
Por lo tanto, al instrumentarse una operación inmobiliaria traslativa de dominio o de gravamen respecto de un inmueble en suelo de conservación es importante que el adquirente o acreedor conozca todas las limitantes que tiene ese tipo de suelo. En ese sentido, respecto de una misma finca podemos encontrar sobrepuestas las limitaciones tipo de suelo, tanto por los usos acotados que tiene, como por estar enclavado en un ANP.
Finalmente, es importante destacar la problemática que existe en la actualidad, pues la Constitución Política de la Ciudad de México prevé un sistema de planeación que incluye el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial, ubicando en este último el tema ambiental, así como los tiempos para su implementación; sin embargo, esos tiempos ya han transcurrido con la consecuente falta de seguridad jurídica. Empero, el marco constitucional redimensiona ambos temas que tienen gran incidencia en la actividad notarial. Ese redimensionamiento parte de que los programas, tanto de desarrollo como de ordenamiento territorial, los elabora el Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva, creado ex profeso con base en una inédita ley de planeación, aún pendiente. Serán estos instrumentos normativos los que preverán la regulación del suelo en la ciudad, en suelo tanto urbano como de conservación, sin olvidar que la Constitución también prevé una nueva categoría denominada suelo rural; no obstante, ya existe una iniciativa de reforma constitucional, por medio de la que se eliminará esa categoría.
