Ante la propuesta de la creación de un tribunal de cuentas en el Estado de México, en el marco de la conformación de una nueva Constitución mexiquense, Jaime Hernández Cruz analiza la historia de las constituciones locales y se cuestiona la viabilidad de la propuesta.
En el marco de los recientes trabajos para conformar la nueva Constitución mexiquense, el Secretariado Técnico para el Análisis y Estudio de la Reforma Constitucional y el Marco Legal del Estado de México (Sectec), órgano creado por la LX Legislatura local, propuso en su proyecto de reforma constitucional la creación del Tribunal de Cuentas, que remplazaría en funciones al Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México (OSFEM). Sin embargo, el Sectec propone que esta nueva entidad fiscalizadora sea considerada como un organismo público autónomo, lo cual contraviene el orden constitucional federal que estipula que las entidades estatales de fiscalización estarán adscritas a las legislaturas de los gobiernos locales.
En ese contexto procederemos a realizar una breve reseña de la historia de las constituciones mexiquenses, del entorno por el cual se conformó el Sectec y de los trabajos tendientes a recibir las propuestas ciudadanas. Finalmente haremos un análisis de la propuesta sobre la conformación del Tribunal de Cuentas plasmado en el proyecto de reforma constitucional.
Breve contexto histórico de las constituciones mexiquenses
En los casi 200 años como entidad federativa, el Estado de México ha contado con la vigencia de cuatro constituciones: 1827, 1861, 1870 y 1917.
El principal antecedente de la Constitución local de 1827 fue la Ley Orgánica Provisional para el Arreglo del Estado Libre, Independiente y Soberano de México, que tenía por objeto estructurar los poderes públicos, en tanto se conformaba la primera Constitución. Por lo cual, la ciudad de Texcoco fue elegida para albergar los supremos poderes del estado debido a su cercanía con la Ciudad de México. El primer Congreso Constituyente del estado se conformó por 21 diputados y se eligió como presidente de la mesa directiva el doctor José María Luis Mora —hombre imprescindible en la historia de la entidad—.1 Dicho lo anterior, la primera Constitución Política del Estado de México fue promulgada el 14 de febrero de 1827.
El antecedente más trascendental de la Constitución local de 1861 fue la promulgación de la Constitución federal de 1857. Además, México atravesaba por la Guerra de Reforma que inició con el Plan de Tacubaya en diciembre de 1857 y, posteriormente, por la Intervención francesa a principios de 1862.2 La segunda Constitución política local fue aprobada por el Congreso Constituyente el 12 de octubre de 1861 y promulgada por el gobernador Felipe B. Berriozábal.3
Un precedente importante para la redacción de la Constitución local de 1870 fue la pérdida del territorio mexiquense debido al decreto presidencial de enero de 1869, por medio del cual se conformaba el estado de Hidalgo, y el decreto de abril de ese mismo año, donde se publicó el nacimiento del estado de Morelos.4
Debido a las circunstancias expresadas, el Congreso Constituyente aprobó la nueva Constitución, el 14 de octubre de 1870, que fue publicada el 12 de diciembre de ese mismo año por el gobernador Mariano Riva Palacio.
En lo referente a la vigente Constitución de la entidad, el principal antecedente fue la promulgación de la Constitución política federal de 1917, que orilló al gobernador Agustín Millán a convocar a la legislatura local para iniciar los trabajos tendientes a redactar la nueva Carta Magna de la entidad. El Congreso Constituyente aprobó la Constitución Política del Estado de México el 31 de octubre de 1917, la cual fue promulgada por el mismo gobernador el 8 de noviembre de ese mismo año.
Conformación de los trabajos para la redacción del proyecto de reforma de la Constitución mexiquense
El 15 de septiembre de 2020 la LX Legislatura Local aprobó la conformación del Secretariado Técnico para el Análisis y Estudio de la Reforma Constitucional y el Marco Legal del Estado de México (Sectec), que tenía por objeto conformar y organizar los trabajos para realizar y, a posteriori, presentar el proyecto de reforma constitucional de la entidad. En relación con lo anterior, el 12 de octubre de ese mismo año, el Sectec entregó a la Junta de Coordinación Política de la LX Legislatura el Protocolo de Investigación Legislativo para el Análisis Integral de la Constitución, el cual estableció que los trabajos para conformar la propuesta de reforma constitucional debían sustentarse en el principio de máxima publicidad parlamentaria, es decir, a través del parlamento abierto.
El 20 de enero de 2021 se organizó el foro “Ayuntamientos para la reforma del sistema municipalista y de la Constitución Política del Estado de México”, en el cual fungió como principal orador el senador Higinio Martínez, quien anunció que presentaría una serie de iniciativas para eficientar el funcionamiento de los municipios. Después, durante el periodo del 15 de abril al 8 de junio de 2021, se habilitó la etapa de recepción de iniciativas de la sociedad civil.
El 1º de julio de 2021 dio inicio la instalación del parlamento abierto, el cual estuvo conformado por varias comisiones y en el que participaron ciudadanos que presentaron sus iniciativas de ley a través de la plataforma Zoom.
Por consiguiente, se realizó el parlamento abierto regional, conformado por sesiones presenciales en 10 municipios de la entidad; después, se materializó el denominado “grupo plural”, conformado por representantes de los tres poderes del estado, así como de los órganos constitucionales autónomos, los partidos políticos y las instituciones de educación superior.
Finalmente el 5 de febrero de 2023 el Sectec entregó el proyecto de reforma constitucional a los diputados mexiquenses.
Análisis de la propuesta sobre creación del Tribunal de Cuentas
En el proyecto de reforma constitucional presentado el pasado 5 de febrero, en su título sexto, se establecen los órganos constitucionales autónomos; sin embargo, es preciso señalar que se pretende configurar el denominado Tribunal de Cuentas, que remplazaría en sus funciones al actual OSFEM.
En este contexto, se intenta que la integración de ese Tribunal de Cuentas sea de carácter colegiado y que entre sus atribuciones principales destaque la auditaría del uso de los recursos públicos del Estado y de los municipios. A bote pronto, la creación de un Tribunal de Cuentas sería novedosa en el orden jurídico mexicano; empero, el problema de su implementación radica en que esta instancia —de corte anglosajón— estaría vulnerando la estructura de la división de poderes de las entidades federativas, establecida en la Constitución política federal.
El artículo 116, fracción ii, párrafo sexto, de la Constitución política federal estipula las reglas de fiscalización de las entidades federativas y señala que las legislaturas de los estados contarán con entidades de fiscalización. Dn contraste, la creación de un Tribunal de Cuentas como órgano constitucional autónomo vulneraría el orden constitucional federal; además, las resoluciones de este tribunal vulnerarían el principio de imparcialidad del derecho procesal, pues constituye una figura de juez y parte.
Sumado a lo anterior, la Cámara de Diputados del Estado de México se estaría desprendiendo de una de sus funciones primordiales —como parlamento—, esto es, la revisión del gasto público que actualmente se realiza a través de la fiscalización superior por parte del OSFEM en relación con las cuentas públicas del gobierno local y de los municipios. Sobre esa idea, faltan importantes reformas al marco legal que rige el actuar del OSFEM, ya que debido a la reforma constitucional del 27 de mayo de 2015, que creó el Sistema Nacional Anticorrupción, las actuales funciones que lleva a cabo la entidad estatal de fiscalización en comento son ambiguas y no están homologadas con el proceso de fiscalización que establece la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, así como la gran mayoría de las entidades federativas. En definitiva, el Tribunal de Cuentas no es una opción para reformar el sistema de fiscalización superior que se realiza en el Estado de México. Más bien lo que se requiere es que el OSFEM se convierta en una Auditoría Superior del Estado que pueda fiscalizar ejercicios anteriores al de la cuenta pública en revisión; que prolongue por más tiempo el periodo de revisión de la cuenta pública; que realice revisiones en tiempo real; que los procesos de fiscalización se lleven a cabo por medios electrónicos, así como que señale los daños y perjuicios que afectan a la hacienda pública del estado y de los municipios.
- Mario Colín, cit. por Héctor Guevara Ramírez, El Estado de México desarrollo y persecuciones políticas y sociales de la Constitución Federal de 1857, Consejo Editorial de la Administración Pública Estatal, Estado de México, 2010, p. 96.[↩]
- María Teresa Jarquín y Carlos Herrejón Peredo, Breve historia del Estado de México, Fondo de Cultura Económica/El Colegio de México, México, 1995, p. 96.[↩]
- Mario Colín y Mario Rosales Betancourt, Trayectoria constitucional del Estado de México, Biblioteca Enciclopedia del Estado de México, Toluca, 1974, p. 72.[↩]
- María Teresa Jarquín y Carlos Herrejón Peredo, op. cit., p. 81.[↩]
