¿De dónde proviene nuestra concepción de la democracia? Reconocer los alcances y las limitaciones de esta forma de gobierno nos permite construir un modelo que nos conviene como sociedad. Ante la deformación de la democracia mexicana actual –de una democracia sin control–, Alan Arriola reflexiona sobre la importancia de que la ciudadanía sirva como contrapeso al poder del gobierno.
El título que adopta el presente texto refiere a una de las principales ideas de la teoría democrática del gran jurista austriaco Hans Kelsen, para quien la esencia de la democracia se encuentra en el nivel de libertad política de la sociedad, que no es otra cosa que el grado de participación directa de las personas en la creación de normas. Ahí donde exista la participación de las personas destinatarias de las normas en su proceso de creación y aplicación estaremos en presencia de un sistema democrático; por el contrario, ahí donde se encuentren excluidas las personas destinatarias del sistema normativo de su proceso de creación y aplicación estaremos en presencia de un sistema autocrático.1
Sin embargo, para trasladar la democracia del mundo de las ideas al de los hechos es necesario implementar ciertos límites a su concepción teórica, entre ellos, dos primordiales: el principio de mayoría y el principio de representación. Estos principios facilitan la operación democrática ya que, al no poder participar la totalidad de las personas al mismo tiempo en el mismo lugar y en el mismo sentido debido a la magnitud de la masa social, su implementación garantiza la toma de decisiones al no requerirse el acuerdo unánime sino sólo el de la mayoría, y al mismo tiempo permite que éstas sean legítimas, ya que dichas decisiones se llevan a cabo a través de las personas que son designadas como representantes mediante el voto universal de quienes serán los destinatarios finales del proceso de creación normativo.2
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Así, en la concepción democrática kelseniana, el parlamentarismo representa la forma de gobierno que más se asemeja al ideal democrático, dado que garantiza mejores condiciones de aplicación de la libertad política como principio básico de la democracia moderna. No obstante, ese sistema puede ser adaptado a otras formas de gobierno, como en el caso de los sistemas presidenciales, aunque entre éstos se encuentren niveles diferenciados de democracia, ya que si bien es cierto que el titular del Poder Ejecutivo es electo por voto mayoritario, se excluye sin más el voto de las minorías que no se sienten representadas por la persona electa, lo cual no sucede en el Poder Legislativo, en cuya integración coexiste un sector de mayoría y uno o varios sectores de minoría que tienen la posibilidad de influir en las decisiones del primero y así ampliar el margen de representatividad de las decisiones que se tomen.2
Encontramos que las funciones de control parlamentario no sólo son poco respetadas por el Poder Ejecutivo, sino que el parlamento mismo ha sido reticente a ejercer esas funciones y a no respetar los resultados del control que ejerce, principalmente, el Poder Judicial.
En pocas palabras, en el sistema presidencial el Poder Legislativo encuentra un margen mayor de democratización frente al Poder Ejecutivo debido a la participación que pueden y deben tener los sectores de minoría que se encuentran representados en él. Esto resulta de suma relevancia debido a la naturaleza de las funciones que lleva a cabo el parlamento, ya que es imposible deslindar la función de control de toda la actividad de ese órgano.
Algunos autores determinan que la función de control que se lleva a cabo por el parlamento está estrictamente delimitada por ciertos mecanismos y procedimientos, por lo cual encuentra una dinámica independiente de otras funciones, como la legislativa; no obstante, si bien existen instrumentos y procedimientos particulares de control (como las preguntas parlamentarias, las comparecencias, las comisiones de investigación, etcétera), no podemos afirmar que mediante las demás actividades no se ejerza un mecanismo de control indirecto, ya que, como afirma el gran jurista español Manuel Aragón, los procedimientos parlamentarios tienen una polivalencia funcional.3
Así pues, encontraremos la presencia del control parlamentario en todas las actividades del parlamento, aunque con matices diferenciados en cuanto a la forma en que se desarrollan y, sobre todo, en sus efectos, ya que se puede hablar de procedimientos usuales o característicos de control, mas nunca exclusivos de esa función.
En nuestro país recientemente concluyeron, en abril, los trabajos ordinarios del segundo año de la LXV Legislatura del Congreso de la Unión, el cual se caracterizó por una tendencia a renunciar a ejercer y respetar eficientemente las facultades de control, tanto respecto del Poder Ejecutivo, como de su dinámica interna.
Recordemos que desde el año pasado diversos funcionarios públicos se habían rehusado a asistir a alguna de las cámaras del Congreso a comparecer cuando se les notificaba que debían hacerlo. Basta recordar la negativa del secretario de la Defensa Nacional de acudir a la Cámara de Diputados para aclarar la filtración de correos del ejército, así como las respuestas dadas a la Cámara de Senadores por parte de la directora del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y de la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) de no poder asistir por tener ya comprometida buena parte de su agenda, lo cual dejaron a un lado y terminaron asistiendo.
En la concepción democrática kelseniana, el parlamentarismo representa la forma de gobierno que más se asemeja al ideal democrático, dado que garantiza mejores condiciones de aplicación de la libertad política como principio básico de la democracia moderna.
No obstante, estas respuestas no son más que una falta de respeto a la legitimidad de nuestro Congreso y una falta de compromiso de estas personas funcionarias de rendir cuentas y transparentar su actividad ante la representación nacional.
Esto sucede, y lamentablemente seguirá sucediendo, debido a que las y los funcionarios que son citados a comparecer no encuentran consecuencia jurídica alguna si se niegan a hacerlo. No hay una sanción que se les pueda imponer al hacer oídos sordos ante el llamado del Congreso, subordinándose así la eficacia de las funciones parlamentarias al arbitrio de la administración pública.
Sumado a lo anterior encontramos que las funciones de control parlamentario no sólo son poco respetadas por el Poder Ejecutivo, sino que el parlamento mismo ha sido reticente a ejercer esas funciones y a no respetar los resultados del control que ejerce, principalmente, el Poder Judicial.
Como muestra de lo anterior vemos los resultados del álgido debate que tuvo lugar en el Senado el 29 de marzo del presente año con motivo de la trágica muerte de 40 personas en la estación migratoria de Ciudad Juárez, ya que grupos minoritarios de oposición exigían la creación de una comisión de investigación con el fin de esclarecer los hechos que ocasionaron la tragedia y encontrar a los responsables, además de citar a comparecer a los altos mandos encargados del desarrollo de la política migratoria para que dieran una explicación de lo ocurrido
Lo anterior fue hecho a un lado por la integración mayoritaria, que aprobó solamente un punto de acuerdo en el que exhortaban a las autoridades competentes a llevar a cabo una serie de acciones para atender el caso y evitar que vuelva a suceder. Además, se contempló la creación de un grupo de trabajo plural (con muchos menos dientes que una comisión de investigación) para dar seguimiento a los hechos ocurridos en esa estación migratoria.
Resulta de igual o mayor importancia lo sucedido en la CNDH apenas al día siguiente de lo relatado en párrafos anteriores, donde se tenía previsto aprobar, a solicitud de la CNDH, citar a comparecer a diversas autoridades que no aceptaron o fueron omisas ante las recomendaciones emitidas por ese organismo constitucional autónomo, lo cual no pudo ser aprobado debido a que legisladoras y legisladores del Movimiento de Regeneración Nacional y del Partido Revolucionario Institucional decidieron no asistir y, por lo tanto, no completar el quórum mínimo requerido para que pudiera realizarse válidamente la sesión de la comisión.
Estos son sólo algunos hechos que evidencian la falta de voluntad política del sector mayoritario del Congreso para hacer efectivas sus funciones de control y para tomar en cuenta la participación de los sectores de minoría, los cuales son ignorados por completo en detrimento del diálogo y los consensos.
Si a esto le sumamos las omisiones en la aprobación de nombramientos y ratificaciones (caso Instituto Nacional de Transparencia y Consejo de la Judicatura Federal), así como la constante actitud de desacato frente a las resoluciones que el Tribunal Electoral ha emitido en contra de las cámaras y los intentos de reforma constitucional para limitar las funciones de este órgano jurisdiccional frente a la actividad parlamentaria, nos encontramos ante una situación que debemos analizar con mucho cuidado y que debe generar preocupación en todos los sectores sociales, ya que se pone en riesgo la calidad de nuestro sistema democrático.
Tal como lo establece Kelsen, el destino de la democracia moderna depende en gran medida de una configuración sistemática de todas las instituciones de control en las que se priorice la participación de los sectores minoritarios. La democracia sin control a la larga es imposible, pues el abandono de la autolimitación que representa el principio de legalidad supone la autodisolución de la democracia y la instauración de condiciones excesivas, arbitrarias y, en última instancia, autoritarias.
Nuestro sistema de control parlamentario requiere, sin lugar a dudas, una reforma integral que permita generar las condiciones mínimas necesarias para que el ejercicio de la función sea verdaderamente respetado por otros poderes y por el parlamento mismo y no quede únicamente como meras llamadas a misa, ya que de su efectividad, de su correcta aplicación y de la activa participación de los sectores representativos de la minoría depende la vitalidad y la continuidad de nuestro sistema constitucional.
La democracia sin control no puede durar. Si los controles políticos y jurídicos no funcionan para limitar entre sí a los órganos públicos, quizá sea momento de que la ciudadanía ejerza con mayor ahínco los controles sociales a su alcance (entre ellos la libertad de expresión, de manifestación y de sufragio efectivo —por mencionar algunos—) y con ello tratar de salvaguardar nuestros principios democráticos y restaurar el Estado de Derecho que poco a poco ha ido agrietándose en nuestro país.
