Efectos de una declaración de procedencia

Interpretación del párrafo quinto del artículo 111 constitucional

En el marco de la reciente declaratoria de procedencia en contra del gobernador de Tamaulipas, Francisco Javier García Cabeza de Vaca, los autores ofrecen sus reflexiones con respecto a este procedimiento vinculado a la materia penal, es decir, a los ilícitos que de esta naturaleza puedan cometer los servidores públicos, según establece el artículo 111 de la Constitución.

La interpretación del párrafo quinto del artículo 111 constitucional ha vuelto a ser tema de debate. Algunos, hurgando en los trabajos legislativos del Congreso de la Unión, encontraron en el dictamen de la cámara de origen del procedimiento que derivó en la reforma al título cuarto de la Constitución Política, publicada el 28 de diciembre de 1982, un párrafo que a la letra dice:

“En los términos de la modificación relativa se pretende evitar la impunidad de las autoridades locales por la comisión de delitos federales; pero, en lo que a ellas corresponde, con el más absoluto respeto al pacto federal, la declaratoria de procedencia que emitiere la Cámara de Diputados no removería el obstáculo procesal, sino dejaría a las legislaturas locales la determinación correspondiente”.

Con base en él, directa e indirectamente, se ha tratado de desvirtuar lo que el coautor de esta colaboración, tanto en mi Tratado de derecho constitucional, como en mi Derecho constitucional, he opinado respecto de la interpretación del párrafo quinto transcrito.

Debo decir que en 1982 fui invitado por el jurista Samuel del Villar a dar una opinión respecto del proyecto de reformas al título cuarto de la Constitución Política, que había redactado una comisión que él presidía. En su momento, hice notar algunas deficiencias y errores. De las observaciones que hice, algo se incorporó al texto final. Recuerdo que, entre otras observaciones que sugerí, una estaba relacionada con el artículo 114. A instancias mías se agregó el segundo párrafo de ese artículo, en el sentido de que la prescripción de los delitos no correría mientras el servidor público ocupara algún cargo por virtud del cual gozara de inmunidad.

Las observaciones que propuse se reflejaron en otras partes del articulado que conforma el título cuarto. Desde un principio hice notar que el proyecto era defectuoso. En los archivos del Congreso de la Unión debe obrar el documento que elaboré y entregué a quien presidía la Comisión Redactora.

Por virtud de la reforma de 1982 el texto del párrafo quinto del artículo 111 constitucional quedó en los siguientes términos:

“Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los gobernadores de los estados, diputados locales y magistrados de los tribunales superiores de justicia de los estados, se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las legislaturas locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda”.

El precepto ha tenido algunas modificaciones, se han ampliado los supuestos y se ha modificado la denominación de algunos de los servidores públicos.

Tomando en consideración la existencia del término inatacable, la naturaleza de la declaración de procedencia prevista en el artículo 111, lo dispuesto por la Ley de Amparo, la ley reglamentaria de las fracciones I y II constitucionales, y el contexto jurídico de que la resolución de la Cámara de Diputados es definitiva, en mi Tratado sostuve, y ahora sostengo, lo siguiente:

“Lo transcrito suscita las siguientes interrogantes: cuando la Cámara de Diputados emite una declaración de procedencia por lo que hace a un servidor público local, ¿éste deja de serlo en forma automática? ¿Qué objeto tiene la intervención de la legislatura local? ¿Procede que dicha legislatura emita una nueva declaración de procedencia, que, incluso, pueda ser en sentido negativo? ¿Lo que la Constitución y la Ley de Responsabilidades requieren es una doble declaración?

”En derecho público existe el principio de que tanto la Federación como los estados son perfectos en sí mismos, que son órdenes jurídicos completos, facultados en forma expresa e implícita para emitir y hacer cumplir el orden jurídico que emiten en uso de las facultades que les corresponden. La Federación no requiere del concurso de los estados para hacerse obedecer por la ciudadanía, ni viceversa. Cada uno cuenta con los elementos para hacer efectivas sus determinaciones. Una forma de gobierno federal surgió en los Estados Unidos de América, precisamente como una reacción por la carencia de un gobierno confederado de instrumentos para hacer efectivo su derecho. El carácter de suficiencia es aplicable a todos los ámbitos del derecho público, salvo que exista disposición expresa en contrario.

”Una declaración de procedencia que emita la Cámara de Diputados es suficiente para suspender temporalmente de su cargo a un servidor público; no requiere de su homologación, ratificación o aprobación por parte de una legislatura local para que surta sus efectos. El ejercicio de una función federal, como lo es la del Ministerio Público Federal cuando persigue un delito, no puede quedar sujeto a la voluntad de una autoridad local, como la legislatura de un estado. La norma persigue evitar la acefalía en un estado. Se exige enviar la resolución a la legislatura sólo con el fin de que quede enterada de manera oficial de la suspensión del servidor público desaforado y proceda a proveer lo relativo a la suplencia”. ¹

En la fecha en que publiqué mi Tratado, y ahora, tuve y tengo la convicción de que esa era y es la interpretación correcta. En 2005, cuando la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión emitió una declaración de procedencia respecto del entonces jefe de gobierno del Distrito Federal y ahora presidente de la República, fui requerido por la presidenta de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para que me hiciera cargo de la controversia constitucional con objeto de impugnar lo resuelto por la Cámara de Diputados. En su momento le hice notar que mi punto de vista era en el sentido de que, por la simple declaración de procedencia emitida por ese cuerpo colegiado, el jefe de gobierno, en automático, estaba suspendido en el ejercicio de su encargo.

Conociendo los documentos que habían fundado y motivado la reforma al título cuarto de la Constitución, y con vistas al párrafo quinto del artículo 111, sugerí que se presentara una controversia constitucional en la que se planteara, con base en ese párrafo, que era necesaria una nueva declaración de parte de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para que operara la separación del cargo respecto del jefe de gobierno. Y les hice saber que desde mi punto de vista eso era infundado. A pesar de esa advertencia, me pidieron que elaborara la demanda de controversia constitucional; la formulé, se las entregué, pero no la firmé ni apareció mi nombre en ella.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación rechazó la demanda y, con ello, implícitamente resolvió lo infundado del punto de vista de que se requería una nueva declaración de parte de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para entender que el jefe de gobierno estaba suspendido en el ejercicio de su cargo.

Ahora, 16 años después, algunos juristas han resucitado y repetido la argumentación que formulé; con ella pretenden que, respecto del gobernador de Tamaulipas, se requiere una nueva declaración de parte del Congreso de esa entidad para que opere la suspensión del citado servidor público. Están en un error todos los que así opinan y lo exigen. Están equivocados por lo que consigné en mi Tratado y por las siguientes razones adicionales.

No son claros los efectos previstos para la declaración de procedencia que emita la Cámara de Diputados en contra de servidores públicos locales. El quinto párrafo del artículo 111 constitucional establece que en esos casos el efecto es “que se comunique a las legislaturas locales para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda”. En la Constitución no se establece cómo deben proceder las legislaturas locales, por lo que es necesaria la interpretación constitucional.

Como se señaló, el antecedente legislativo en el que algunos juristas fundan su punto de vista se encuentra en el dictamen del Senado —en su carácter de cámara de origen— del procedimiento legislativo que dio lugar a la reforma constitucional del 28 de diciembre de 1982. A esto se suma el artículo 28 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, el cual señala que la declaración de procedencia dictada por la Cámara de Diputados se remitirá a la legislatura local respectiva “para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda y, en su caso, ponga al inculpado a disposición del Ministerio Público Federal o del órgano jurisdiccional respectivo.” Este precepto no abona a la resolución del conflicto interpretativo ni puede considerarse un parámetro de interpretación constitucional.

Ante la ausencia de claridad de los efectos de la declaración que emita la Cámara de Diputados para proceder penalmente por delitos federales contra los ejecutivos de las entidades federativas, se suscita la siguiente interrogante: ¿la interpretación debe atender los principios constitucionales que rigen al pacto federal y a la figura de declaración de procedencia, a pesar de lo previsto en el dictamen de la cámara de origen? Consideramos que sí.

Contrariamente a lo señalado en el dictamen del Senado, la falta de definitividad de la resolución de la Cámara de Diputados es un atentado en contra de la distribución de competencias del sistema federal mexicano. Los ámbitos federal y local deben tener competencias efectivas.

La Cámara de Diputados tiene la facultad expresa de “proceder penalmente por delitos federales contra los ejecutivos de las entidades federativas”. Las legislaturas locales quedan excluidas de esa competencia, incluyendo la facultad de separar del encargo a los gobernadores, debido a que ésta es una de las consecuencias. El residuo competencial que tienen las entidades federativas consiste en proceder penalmente por delitos locales contra los ejecutivos de las entidades federativas y proveer lo relativo a la suplencia, para evitar la acefalía del Ejecutivo local, cuando la Cámara de Diputados decida proceder penalmente contra esos servidores públicos.

Tamaulipas decidió que no le corresponde homologar, ratificar o aprobar la declaración de procedencia emitida por la Cámara de Diputados respecto de sus servidores públicos locales. Ésta es una determinación constitucionalmente correcta, porque esas acciones no le corresponden. Esta entidad federativa, en el artículo 84 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas, decidió lo siguiente:

“En los casos de renuncia o muerte del gobernador o cuando se le declare con lugar a formación de causa, ya sea por violación a la presente Constitución o por delito del orden común, o ya por violación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a las leyes que de ella emanen, en los casos de la competencia de las cámaras federales, si ocurriere la falta dentro de los tres primeros años del periodo, el Congreso local, constituido en sesión permanente y secreta, nombrará por el voto de la mayoría de sus miembros un gobernador interino que promulgará el decreto que se expida conforme a la fracción XLIX del artículo 58 de esta Constitución.

”El Congreso convocará a elecciones dentro de los 10 días siguientes a la toma de posesión del gobernador interino nombrado. El gobernador que resulte electo durará todo el tiempo que falte para completar el periodo. Si los hechos tuvieren lugar dentro de los últimos tres años de éste, no se convocará a nuevas elecciones y la persona designada por el Congreso durará en sus funciones de gobernador hasta terminar el periodo […]”

Con fundamento en el citado precepto, la actuación del Congreso local de Tamaulipas se circunscribe a proveer lo relativo a la suplencia del gobernador desaforado, con el fin de evitar la acefalía del cargo. El precepto establece que cuando se declare la formación de causa en contra del gobernador por violaciones a leyes federales —como los delitos federales—, en los casos de la competencia de las cámaras federales —como lo es la declaración de procedencia por delitos federales contra los ejecutivos locales a cargo de la Cámara de Diputados—, el Congreso local procederá a la sustitución del gobernador, nombrando al gobernador interino o sustituto, según corresponda. Con esto, la entidad federativa reconoce que la declaración de proceder penalmente por delitos federales en contra de su gobernador tiene el efecto de separarlo del encargo, en tanto esté sujeto a proceso penal.

Los titulares de los ejecutivos locales, conforme al párrafo quinto del artículo 111, están sujetos a una excepción al principio de igualdad ante la ley: gozan de inmunidad. La inmunidad debe interpretarse en forma restrictiva. El acceso a la justicia debe maximizarse sin que se violenten las formalidades esenciales del procedimiento. En el caso de la declaración de procedencia, lo correcto es apegarse a los principios que la rigen, sin tratar de hacer extensiva la inmunidad.

Los argumentos anteriores son independientes de los fines políticos para los que se utilice la declaración de procedencia. Para evitar que esta figura se emplee para llevar a cabo persecuciones políticas son necesarios los contrapesos a las decisiones de los partidos dominantes en el Congreso.

En la indeterminación normativa del artículo 111, quinto párrafo, constitucional, la interpretación debe ser conforme a los principios de distribución de competencias en el sistema federal mexicano, al carácter de suficiencia de las resoluciones de los ámbitos públicos, al carácter de definitivas e inatacables de las resoluciones de las cámaras del Congreso de la Unión, y a la interpretación restrictiva de las inmunidades.

1. Elisur Arteaga Nava, Tratado de derecho constitucional, vol. 4, Oxford University Press, México, 1999, pp. 1310 y 1311.[↩]